Жизнь после СССР. Опыт реформ Польши

К началу 90-х Польша подошла с целым набором проблем, накопленных за разные периоды, и аккумулированными ошибками польского коммунистического правительства. Падение потребления и производства 70-х сжало и без того слабую и зависимую от СССР экономику, а частичные рыночные изменения конца 80-х открыли дверь к "дикому капитализму", усугубившему экономические и социальные проблемы. Уступки в сторону рыночной экономики без системных изменений смогли обеспечить рост экономики, но при этом потребление росло еще быстрее. Дешевые кредиты и непропорциональный рост зарплат привел к росту денежной массы, а вместе с ним к гиперинфляции, составляющей 640%. Гиперинфляция, в свою очередь привела к повальной долларизации экономики, росту безработицы и процветанию черного рынка.

После первых свободных выборов в 1989 году, новое правительство столкнулось со всеми этими проблемами, отягощенными огромными непогашеными кредитами перед западными странами. Выход из ситуации выглядел трудным, но достаточно очевидным - стабилизация макроэкономической ситуации с последующими реформами в сторону рыночной экономики. За реализацию такой трансформации взялся министр финансов и вице-премьер Лешек Бальцерович.

Шоковая терапия

Программа реформирования государства была создана при помощи иностранных советников, во главе с Джорджем Соросом, и получила поддержку Международного валютного фонда. За свою радикальность и высокий темп план Бальцеровича получил название "шоковая терапия". Первые шаги польского правительства были направлены на отказ от реликтовых практик плановой экономики, изменили правила для иностранных инвесторов и систему налогообложения.

Польша также осуществила приватизацию одними из самых быстрых темпов среди стран бывшего соцлагеря. За два года доля промышленности в корпоративной собственности выросла до 45%. Преимущество польской приватизации состояло не только в ее темпах, но и в самом способе продажи государственных объектов. Правительство отказалось от идеи ваучерной приватизации и продавало промышленные объекты через открытый аукцион, в том числе и с участием иностранных инвесторов.

Кроме приватизации иностранные инвесторы получали льготный режим налогообложения, причем для депрессивных районов с высоким уровнем безработицы льготы были существенно выше. Вместе с тем, план Бальцеровича предполагал упрощение процедуры регистрации, уплаты налогов и администрирования малого и среднего бизнеса, что сразу же дало свои результаты через всплеск предпринимательства. За первые два года реформ в Польше было зарегистрировано около 600 тысяч новых предприятий, давших работу для полутора миллиона поляков.

Высокий темп реформ и решительность правительства проводить измерения быстро и комплексно Бальцерович также использовал, как карту в торгах с международными партнерами Польши. Уверенные в реформаторском настрое правительства западных стран легче соглашались на реструктуризацию кредитов, а также организовывали щедрые программы помощи стране. В 1991 году европейские государственные и частные кредиторы согласились на списание около половины из 48,5 миллиардов долларов США долга Польши. В начале девяностых страна также стала реципиентом множества программ европейских стран, а также структурных фондов ЕС.

"Бальцерович должен уйти!"

Однако самые необходимые изменения в стране оказались самыми болезненными для широких слоев общества. Одним из первых решений реформаторского правительства стал отказ от контроля над уровнем потребительских цен, что привело к их резкому повышению. Частичное регулирование цен осталось в секторе жилищно-коммунальных услуг, а также транспорта, однако даже в этих сферах цены увеличивались в разы. Такие действия вызвали недовольство общества, что привело к требованиям прекратить изменения такого рода. Товарный дефицит сменился низкой покупательной способностью населения и, как следствие, недоверием к новому правительству.

Не меньше негодования вызвал рыночный подход к крупной промышленности и государственной помощи производству. Правительство отказалось от государственных дотаций и инвестиций в убыточные компании, преимущественно угледобывающей и продовольственной сферы. Такой резкий поворот от неконкурентоспособных компаний привел к их банкротству и закрытию, что повлекло за собой рост и без того немалой безработицы. Реформы также сказались на макроэкономических показателях - в первые годы реформ экономика продолжала сокращаться, а промышленное производство и вовсе ухудшило свою динамику.

Уже в 1992 году реформы дали ощутимый эффект и ВВП вырос на 2,6%, а еще через три года его рост ускорился до 7% за год. Темпы инфляции также планово сокращались, хотя и меньшими темпами. В 1995 году инфляция еще составляла 28%, в 2000 - 10%, и только к 2003 году вышла на стабильные 1,3%.

Негативные социальные эффекты в краткосрочной перспективе привели к массовым протестам с требованиями отставки Бальцеровича. Несмотря на то, что правительство долгое время защищало автора плана кардинальных реформ, уже в 1992 году обновленное правительство не включало в себя самого Бальцеровича. Позже автор шоковой терапии продолжил свои усилия в качестве главы Национального банка Польши.

Лучшие партнеры ЕС

Однако после ухода из правительства идеолога "шоковой терапии" реформы продолжились, хотя и в более мягкой форме, растянутой во времени. После достижения финансовой стабилизации и проведения таких болезненных изменений, как отказ от контроля цен, а также подъема пенсионного возраста на пять лет, Польша взяла небольшую передышку в кардинальных изменениях. Новым этапом для серьезных изменений стал 1999 год, ознаменовавшийся сразу четырьмя крупными реформами: административной, пенсионной, образовательной и реформой здравоохранения.

Реформа здравоохранения опиралась на государственное страхование, ставшее альтернативой государственной медицине. Клиники получали финансовую независимость и могли конкурировать за пациентов, получая средства за непосредственно выполненные услуги. Кроме того, важной составляющей реформы стала децентрализация медицины с разрушением вертикальной структуры подчиненности клиник.

Административная реформа заключалась в сокращении административных регионов с 49 до 16, для создания экономически самодостаточных регионов. Вместе с этим местные власти получили больше полномочий, в том числе и касательно распоряжения налогами.

Реформа сферы образования преимущественно затрагивала сектор государственных школ, их стандартизацию к международным нормам и повышения их эффективности. Вместе с тем, изменения в образовании неоднократно принимались и в последующие годы, особенно в сфере высшего образования.

Пенсионная же реформа имела самые опасные предпосылки и проводилась совместно с международными партнерами Польши. Солидарная система финансирования уже тогда показала свои риски для государственного бюджета - количество пенсионеров увеличивалось быстрее, чем количество работающего населения. По оценкам правительства, к 2020 году финансирование пенсионного фонда создавало бы дыру в бюджете размером в 4% от ВВП страны.

Во избежание такого сценария в стране была введена двухуровневая пенсионная система, где часть отчислений шли на существовавшую ранее единолично солидарную систему финансирования, а часть - в накопительные фонды. Обе части были обязательными, однако часть пенсионных фондов имела негосударственное происхождение. В дальнейшем доля солидарной системы сокращалась, увеличивая долю накопительного уровня. Таким образом удалось избежать проблем с финансированием пенсионного фонда, а также появились средства для инвестиций на внутреннем рынке.

Кроме того, в начале 2000-х страна приняла участие во множестве финансовых программ ЕС, как региональных (для стран Центральной Европы, для Польши и Венгрии, для всех постсоветских стран с заявкой на присоединение к ЕС). При этом, по признанию экспертов Всемирного банка, МВФ и самих европейских институций, Польша оказалась одним из самых добросовестных реципиентов кредитов и денежной помощи. Большинство средств было выделено на целевые программы, реформы, а также на крупные инфраструктурные проекты. Сегодня же, Польша является одним из главных реципиентов финансирования ЕС по программе разрыва неравенства между странами.

Причины и эффекты

Польша стала одним из самых показательных примеров перехода из состояния, граничащего с failed state к странам ОЭСР и локомотиву экономического развития и процветания в мире. Изменения в Польше отличались от общей тенденции по региону своей стремительностью и непрерывностью, что вылилось в один из самых существенных прогрессов в росте как экономики, так и уровня достатка граждан.

Одним из ключевых факторов успеха польских реформ является политическая готовность общества к изменениям. Восьмидесятые годы в стране ознаменовались не только стремлениями порвать с коммунистическим прошлым, но и проработкой альтернатив развития государства. Это касалось широкого консенсуса по поводу необходимости рыночных реформ, отхода от советских практик и определением согласия по поду права собственности и необходимости сильных демократических институтов.

Кроме того, среди основных политических сил Польши не было реакционных сил, ностальгирующих по коммунистическим временам и заигрывающим на этой почве с электоратом. Главные польские партии можно поделить на реформистские и нейтральные к реформам, однако достигнутый успех никогда принципиально не откатывался назад при передаче власти.

Такой непрерывный характер реформ и их бескомпромиссное начало позволило избежать периода нестойкого "дикого капитализма", искажающего социальную структуру общества. Это привело к неожиданно низкому уровню социального расслоения в стране (хотя по индексу Джини ситуация в Польше несколько хуже среднего по странам ОЭСР). А низкий уровень расслоения, в свою очередь обезопасил политику от влияния крупного бизнеса.

Немаловажным фактором для Польши оказался процесс евроинтеграции, вызвавший ряд системных изменений не только в государственном управлении, но и в корпоративной культуре страны. Вопрос трудовой миграции, хотя и рассматривался с точки зрения проблемы, завел в страну дополнительные финансовые ресурсы и ускорил рост благосостояния населения. При этом, в последние годы в Польше баланс трудовой миграции перешел с негативного на позитивный, а основную массу притока составили ранее покинувшие страну поляки.

Несмотря на последние конфликты с Брюсселем и Германией, как лидирующей страной ЕС, в Польше наблюдается один из самых высоких уровней поддержки Евросоюза. Не в последнюю очередь такой еврооптимизм был достигнут правильным использованием преимуществ ЕС и мудрой политикой использования финансовой помощи.

Германия