Все о децентрализации: почему сейчас не нужны изменения в Конституцию
Бывший замминистра регионального развития, а сейчас сотрудник Института гражданского общества Анатолий Ткачук рассказал, почему сейчас не стоит вносить изменения в Конституцию по децентрализации
/ Фото: Алексей Филипов, Сегодня
Одна из первоочередных задач, которая ждет Верховную Раду нового созыва, - принятие закона об основах административно-территориального устройства. Это даст возможность завершить объединение громад и провести очередные местные выборы уже на новой территориальной основе. Однако, переходить ко второму этапу децентрализации - созданию исполкомов - эксперты в условиях войны не советуют. Во второй части интервью сайту "Сегодня" бывший заместитель министра регионального развития, а сейчас сотрудник Института гражданского общества Анатолий Ткачук объясняет, почему не стоит менять Конституцию в части децентрализации, и какие еще законы нужно принять, чтобы облегчить работу новосозданным территориальным громадам.
- Громады, которые не объединятся, ждет, если можно так сказать, принудительное объединение. Для этого должен быть принят закон об основах административно-территориального устройства, который в ВР лежит уже полтора года.
- Не принудительное объединение. Просто будут созданы новые громады административным решением, как это и предполагает правовая система любого государства. Уже пятый год продолжается добровольный процесс, когда государство вам дает возможность в определенных рамках создать громаду, которая бы отвечала определенным параметрам, и вы были бы не против. Не получилось у вас добровольно, государство завершит это административно.
- Это первый этап реформы. Буквально месяц назад Минрегион представил новую модель админтерустройства, которая вместо 490 районов предусматривает 102. Когда этот этап должен закончиться?
- Да, это первый и главный этап. Посмотрим, как соберется ВР и как будет ветер веять. Если ветер будет веять правильно, тогда этому созыву вообще ничего не мешает сделать все очень быстро. Уже осенью они могут принять все необходимые законы: утвердить территориальное устройство полностью по громадам и районам, могут даже на весну назначить выборы. Затем в течение лета-осени новосозданные органы местного самоуправления обучаются, притираются, осенью утверждаются новые бюджеты и в 2021 году мы начинаем жить в совершенно новых реалиях - децентрализованной Украине, которая может динамично развиваться.
- Что предусматривает второй этап реформы?
- Второй этап - это наделение органов местного самоуправления областного уровня и частично районного правом на создание собственных исполнительных органов.
- Ликвидация РГА и ОГА?
- Их заменят префектурами, как это сейчас предлагают (в "Слуге народа" - Авт.). А при райсоветах и?? облсоветах появятся исполкомы. Но я бы с этим подождал. Потому что в наших условиях страшного правового нигилизма, атомизации всех и вся, когда у нас областные советы принимают такие решения, что "просто застрелиться"... Одни, значит, решают, что у них нельзя проводить трансплантацию органов, другие - передайте нам железную дорогу в управление, третьи - голосуют за переход на договорные отношения с Киевом. Это ужас.
Если нет исполкома и они принимают такое решение, оно не несет особой угрозы. Когда же появляются исполкомы, советы принимают решения и поручают исполкому это выполнять, потому что это прямая обязанность исполнительного органа. И это все - это катастрофа. Такую историю мы уже когда-то проходили. В 1994 году из-за конфликта председателя ВР Ивана Плюща и президента Леонида Кравчука были ликвидированы представители президента, областные и районные советы получили исполкомы, а главы районов и областей избирались всем населением. Избрались, создались и началось... Херсонский областной совет принял решение запретить вывозить песок в Одесскую область, Хмельницкий - о запрете покупать масло в Черновицкой области, Запорожский и Днепропетровский - что мы не будем переходить на купоны (после этого из этих областей смели остатки товаров и пришлось правительству искать возможность хотя бы частично покрыть товарный дефицит).
Когда в 1994 году президентом избрали Леонида Кучму, он обратился в Верховную Раду - снова сделать вертикаль, потому что иначе государство просто распадется. Тогда был подписан так называемый Конституционный договор (1995 года между ВР и президентом о принципах государственной власти до принятия Конституции - Авт.) И возобновились администрации. Понимаете, часто у нас бывает так, что новые люди, которые приходят к руководству, не знают, как было раньше. "Тот, кто не изучает прошлое, обречен пережить его в будущем". Мне этого точно не хочется.
/ Фото: Алексей Филипов, Сегодня
- Чтобы сделать децентрализацию необратимой, нужны изменения в Конституцию...
- Не правда. Конституция не делает ничего необратимого. Когда-то у нас была статья в Конституции о руководящей и направляющей роли Коммунистической партии. И где теперь эта статья и эта партия?
- Ну, да, все можно изменить. Но Основной закон сложнее, потому что нужно 300 голосов. К тому же, надо, чтобы реформа была в правовом поле и принятые законы соответствовали Конституции.
- А все и так в правовом поле. Все, что сейчас принимается, соответствует Конституции. Все просто зависит от того, как понимать Конституцию. Что такое Конституция? Есть юридическая и фактическая Конституция. Основной закон устанавливает не просто очень узкие нормы, как, например, в Уголовном кодексе. Конституция устанавливает общие правила и философию, в рамках которой эти общие правила толкуются законами. Если читать Конституцию узко - у нас все неправильно. Потому что, к примеру, записано, что медицина бесплатная. А почему же тогда существуют частные клиники? Потому Конституцией предусмотрено право на предпринимательскую деятельность. Точно так же, когда мы говорим и о нашей реформе. В Конституции нет ОТГ? Ну и что? Есть статья, которая предусматривает добровольное объединение территориальных громад, есть статья, которая относит регулирование территориального устройства к полномочиям Верховной Рады Украины в связи с принятием закона. Все нормально.
- Нет там и префектов, которых позаимствовали из Франции.
- Да, это придумали любители модных "словечек". В нашем законопроекте префектов не было - были "урядники". Это давнее украинское слово - урядники и воеводы у нас были еще во времена Киевской Руси. Но никто не читает истории, а любит показать образованность из "Википедии".
Вернемся к Конституции. Когда ст.133 говорит, что к системе административно-территориального устройства относится: АРК, Киев, Севастополь, области, районы, города, поселки и села. "Умные" юристы говорят, что административно-территориальными единицами являются село, поселок и город. Но это неправильно. Потому что Конституция не говорит, что это административно-территориальные единицы. Она говорит, что систему устройства составляют: АРК, области, районы - это классические единицы, все остальное - элементы...
- То есть, это не надо записывать в Конституции?
- Конечно, нет. Чем больше запишешь в Конституцию, тем больше проблем. Именно поэтому нормальные Конституции являются лаконичными. Американская конституция написана 200 лет назад, но до сих пор действует.
В тренде
Доллар в Украине вернулся к курсу недельной давности
- Но там толкований...
- Потому что каждый исторический период требует осмысления этих норм. Поэтому и появляются толкования, но Конституция не меняется.
- Мы все прекрасно помним, как в августе 2015 принимались изменения в Конституцию по децентрализации, куда "зашили" особый статус Донбасса. К чему это привело мы также хорошо помним - тогда под стенами ВР погибло четыре нацгвардейца.
- Я категорический противник внесения изменений в Конституцию сейчас, потому что можем напринимать очередных глупостей. С того законопроекта, который был подготовлен в 2015 году, сделали калеку и уже в таком состоянии голосовали. Вспомните, какие там были нормы. Например, если совет условно принимает решение, что на его территории нельзя ходить лысым без фуражки, это не проблема. Его останавливают по решениюпрефекта - в суд и все. Если же совет принял решение, которое угрожает национальной безопасности (например, отдать землю для размещения ВВС РФ), президент обращается в Конституционный суд за выводом - бред. И сейчас может быть то же самое. Только тогда через торги с фракциями понакручивали разного, а сейчас из-за "единомыслия" могут так же позаписывать проблемные формулы. Поэтому лучше не трогать Конституцию. Все, что нужно, из Конституции можно вытянуть и так. Надо просто брать, внимательно читать все статьи и сшивать их, толкованием одной вместе с другой. Но это высший пилотаж. Здесь нужна высокая юридическая школа.
- Хорошо. Что в украинской Конституции нужно предусмотреть по децентрализации?
- Когда мы говорим о региональном уровне за рамками Конституции, мы не можем создать там собственные исполнительные органы - исполкомы. Хотя, опять же, не факт. Ведь если мы проанализируем все это в комплексе - это можно. В Конституции идет речь об исполнительном аппарате, который можно наделить отдельным смыслом. Но до этого надо созреть.
/ Фото: Алексей Филипов, Сегодня
- А когда по срокам мы сможем выйти на создание исполкомов?
- Я бы допускал создание исполкомов после решения проблемы Донбасса. В условиях, когда у нас идет война и общество не сплоченное, не надо делать дополнительных шагов, которые будут только подогревать эту разобщенность. Потому что это уже было. Например, собирается Днепропетровский областной совет утверждать бюджет. Депутаты хотят каждый себе кусочек взять. То, что они хотят, всегда втрое больше бюджета. И начинается:"А почему так мало денег? Так Киев забирает! Та пошел тот Киев, принимаем решение и оставляем у нас больше налога на прибыль, чем это предусмотрено законом". Затем они дают исполкому поручение, чтобы предприятия перечисляли не 10% налога на прибыль, а 15%. И получаем дестабилизацию.
На сегодня, думаю, первый этап - это громады и районы - мы можем здесь все сделать и красиво завершить. Нам даже префектов не надо, потому что у нас местная государственная администрация на районном уровне получит функции префекта де-факто. У нас в Конституции записано, чем занимаются администрации: контролируют соблюдение законности прав и свобод человека - общий надзор, и осуществляют делегированные полномочия от советов - а их не будет, так как все полномочия в местном самоуправлении ОТГ. Поэтому они по факту становятся "префектурами".
- Не говоря уже о том, что это будет колоссальная экономия. Сейчас в Украине 48,1 тыс. работников райгосадминистраций. В госбюджете на 2019 на содержание РГА предусмотрено 6,4 млрд грн.
- Сокращение будет, а вот насчет экономии... У нас же будут еще дополнительно созданы объединенные громады и классные работники перейдут туда на работу.
- Но для этого нужно принять законопроект о службе в органах местного самоуправления.
- Закон и сейчас есть. Возможно, он немного не гармонизирован с действующим законом о госслужбе. Однако это не так критично, как завершение реформы. Для чего нужен закон о службе в органах местного самоуправления? Упорядочить карьерное движение в системе органов местного самоуправления и сдержать аппетиты некоторых неадекватных руководителей местного самоуправления, которые получили большие бюджеты, начали себе назначать кучу заместителей, и часть денег на зарплату в местном бюджете становится слишком большой.
/ Фото: Алексей Филипов, Сегодня
- Также своей очереди ждут внесение изменений в закон о регулировании градостроительной деятельности.
- Украина является наиболее застроенным государством мира. У нас 33 тыс. кв. км под застройкой. При том, что в Германии, где населения 80 млн, менее 17 тыс. кв. км. А если посмотреть динамику, в 1990 году у нас было 5,6 тыс. кв км. под застройкой. То есть, население сократилось на 10 млн, а застройка в 5 раз выросла.
Сейчас при невероятном росте площадей населенных пунктов у нас нет места для размещения производств и социальной сферы. Поэтому в 2014 году мы сделали короткий законопроект, согласно которому территориальная громада планирует всю свою территорию как в пределах, так и за пределами населенного пункта. Потому что у нас же происходило как? Часть территории не была в пределах населенного пункта и разрешение на застройку выдавала райгосадминистрация. В некоторых регионах мы получили странную историю: есть центр громады, а земля вокруг нее роздана под застройку и приватизирована. У громады есть ресурсы, но нет земли, чтобы предложить инвесторам для размещения производств или других социальных объектов. Этот дуализм надо снять. К сожалению, Верховная Рада, которая уже ушла, так и не смогла принять этот закон.
Подытоживая сделанное и не сделанное, можно констатировать: децентрализационная реформа в Украине прошла экватор и готова к завершению. Прошлая Верховная Рада и правительство сделали много для реформы, однако последние два года у них не хватило мотивации, желания или еще чего-то, чтобы завершить начатый процесс, поэтому они не войдут в историю полноценными реформаторами.
Что будет сейчас? Не известно. С одной стороны, однопартийная власть - это шанс быстро провести системные реформы и записать свое имя на скрижалях истории, а с другой - это риск взять все под контроль и надолго законсервировать любой прогресс. Такой опыт в мировой практике есть. Надеемся на первое.
Верховная Рада Германия Франция
