Встреча "четверки" и будущее Минска: Возможные сценарии
Подтекст требования Москвы по формуле Штайнмайера заключается в получении нового документ, с подписями лидеров "ДНР/ЛНД" Пушилина и Пасечника, которые ни в каких предыдущих документах и Минских соглашениях не фигурировали. Киев с этим не согласен
Оригинал на сайте uapolicy.org
Во вторник, 1 октября, контактная группа по Донбассу на переговорах в Минске утвердила редакцию "формулы Штайнмайера". Без согласования этого документа Москва считала невозможной встречу Владимира Путина и Владимира Зеленского в формате "нормандской четверки". Под документом, ранее согласованным советниками глав "четверки", поставил подпись представитель официального Киева Леонид Кучма. Позже согласование формулы на экстренном брифинге подтвердил президент Зеленский.
Согласованная в Минске "формула Штайнмайера" состоит из нескольких предложений. Она подразумевает проведение выборов на неподконтрольных Киеву территориях в Донецкой и Луганской областях по законам Украины. После выборов должен вступить в силу временный закон об особом статусе Донбасса, если наблюдатели ОБСЕ констатируют, что выборы прошли по их стандартам.
Согласование "формулы Штайнмайера" открывает дорогу для саммита "нормандской четверки". И можно ожидать, что на этом саммите вопрос выполнения Минских соглашений, наконец, будет переведен в реальную плоскость.
Свое видение проблемы выполнения Минских договоренностей Фонду "Украинская политика" представил директор независимой экспертно-аналитической организации Институт политического анализа и международных исследований Сергей Толстов.
Недавно министр иностранных дел Украины Вадим Пристайко заявлял, что встреча лидеров стран "нормандской четверки" могла состояться еще в сентябре, но не состоялась из-за позиции РФ. В свою очередь помощник российского президента Юрий Ушаков допускал проведение встречи в октябре. Но с условием: сначала надо выполнить прежние договоренности глав четырех государств - развести силы конфликтующих стороны в Донбассе, а также оформить в документ и скрепить подписями "формулу Штайнмайера".
Вопрос выполнения предварительных российских условий - самое серьезное препятствие для проведения саммита. Москва будет стараться максимально продавить названные условия. Одно из них - это разведение войск и вооружений на трех участках "линии соприкосновения". И в данном случае, украинская сторона сама этого сделать не сможет. Это возможно только если обе стороны проведут отвод войск синхронно. Поэтому Москва может либо тормозить этот процесс, либо содействовать ему. Если будет содействовать, значит, она в саммите заинтересована. Если Москва будет тормозить, значит все это зря.
Это отчасти подтверждает и предложение Москвы - подписать согласованную на уровне политических советников РФ, Украины, Франции и ФРГ "формулу Штайнмайера". Подтекст требования Москвы заключался в том, чтобы получить новый документ, в котором будут подписи лидера "ДНР" Д. Пушилина и "ЛНР "Л. Пасечника. Ведь они ни в каких предыдущих документах, ни в каких Минских соглашениях не фигурировали. Поэтому это за этим требованием также просматривается попытка усилить их легитимность. Ведь Москва традиционно требует, чтобы Киев договаривался непосредственно "с Донецком и Луганском", т. е., с лидерами самопровозглашенных республик. Киев, разумеется, с такой постановкой вопроса не согласился.
Но дипломатия - весьма гибкая сфера деятельности. В итоге в рамках Трехсторонней контактной группы в Минске было найдено соломоново решение - оформить утверждение текста "формулы Штайнмайера" в виде обмена письмами. При этом Л.Кучма, Б.Грызлов, Н.Никонорова (от ОРДО) и В. Дейнего (от ОРЛО) подписали письма на имя специального представителя ОБСЕ М.Сайдика, а М.Майдик - на имя Действующего председателя ОБСЕ М.Лайчака.
Что касается перспективы проведения саммита в "нормандской четверки" до конца этого года - четкого прогноза пока нет. Утверждать, состоится он или нет, пока преждевременно. Мне кажется, Москва тормозит этот вопрос. Если отвод войск в районе Петровского и Золотого будет происходить без особых осложнений, без обстрелов, задержек и провокаций, значит Москва заинтересована в том, чтобы встреча в Нормандском формате состоялась. Если этот процесс будет идти так же сложно и напряженно, как он шел в Станице Луганской - значит, Москва опять тянет время и в ближайшее время в такой встрече не заинтересована.
Нынешнее состояние конфликта в Донбассе показывает, что российское руководство не достигло своих главных целей. Поэтому без их достижения В. Путин вряд ли согласится начать сложный процесс политического урегулирования и на каком-то этапе санкционировать прекращение военных действий по линии соприкосновения. Если принципиальное решение не принято, российская сторона, скорее всего, будет продолжать тянуть время и оказывать давление на Киев с помощью обстрелов, различных локальных операций и ожидать удобного случая, когда в придачу к военному конфликту в Донбассе можно будет применить энергетические методы давления.
В данном случае возникает вторая дилемма, т. е. готова ли Москва применять методы энергетического прессинга. По сути все зависит от того, когда будут запущены "Северный поток-2" и "Турецкий поток". И произойдет ли это синхронно в середине зимы. Поскольку это еще не ясно, пока Москва, по всей вероятности, тянет время. По тому, как будет проходить процесс разведения войск в Золотом и Петровском, будет видна и степень заинтересованности российской стороны.
Может ли РФ пойти по сценарию замораживания конфликта? В данном случае, пока продолжается пауза, сохраняются неясности в этом вопросе. По крайней мере, этот выбор существует и, возможно, просто откладывается на какое-то время. Если идти по пути замораживания конфликта, тогда необходимо повышение легитимности лидеров ЛНР и ДНР и, соответственно, повышение уровня их отношений с российскими госструктурами. В Москве будут учитывать многие факторы, и, в первую очередь, реакцию европейских лидеров и европейскую солидарность в целом. Если в ЕС начнут возмущаться и проявят неподатливость, тогда этот выбор будет откладываться.
Что касается "формулы Штайнмайера", она вообще никому не мешает и ничего не добавляет, а лишь конкретизирует несколько пунктов, которые были коротко прописаны в "Минске-2". Пауза на заседании ТКГ в Минске 18 сентября была вызвана тем, что в Киеве не захотели легитимизировать Пушилина и Пасечника. С точки зрения Киева, поскольку Москва не идет ни на какие уступки, такой жест выглядел бы совершенно бессмысленным. По моему мнению, "формула Штайнмайера", - это лишь один из компонентов Минских соглашений. Поэтому, если Украина считает для себя эти соглашения обязательными, тогда это элемент, с которыми необходимо считаться. А с другой стороны, в Минских соглашениях, если посмотреть объективно и не пытаться выкрутить там какие-то отдельные положения, там есть выгодные моменты и для Украины, и для России. Украина может блокировать процесс политического урегулирования на любом этапе под предлогом присутствия российской военной техники, которую можно обозначить и доказать, несоблюдения украинского законодательства при подготовке проведения выборов и т. п.
При этом, главная ловушка для Украины - это прямые переговоры с "ЛНР" и "ДНР", а не "формула Штайнмайера". Ловушка в том, что для Киева очень сложно решить вопрос: мы разговариваем только с Путиным, Макроном и Меркель, либо мы разговариваем сначала с ними, а после этого - пытаемся решить вопрос с лидерами сепаратистов. Но ЛНР и ДНР - марионетки, и они смогут выкручивать руки сколько угодно, даже если будут достигнуты договоренности в Нормандском формате. Это главная ловушка, которая не позволяет понять, как себя вести дальше. Хочу отметить, если выборы пройдут по украинскому законодательству, значит с полноценным участием Киева, то здесь ловушки нет. Но Киеву cегодня более выгодно согласовать всю формулу реализации Минских соглашений, "дорожную карту", хотя это и маловероятно. Поэтому, я считаю, что замораживание конфликта более реалистично, чем его урегулирование.
Часто высказываются мнения различных комментаторов, что ОРДЛО в форме двух квазигосударственных образований может быть включено в Украину на условиях Кремля. Но, на мой взгляд, это невозможно. Киев на это не пойдет. Поскольку речь идет о различных политических системах, это абстрактное манипулирование. Я считаю, что более реалистично все-таки замораживание, но для этого необходимы определенные условия: (1). Москва вынужденно признает, что ей придется содержать ОРДЛО и дальше, и, (2) при этом Киев сохраняет существенную поддержку Запада. Для того, чтобы Москва согласилась на замораживание, она должна убедиться, что США и ЕС будут продолжать поддерживать Украину в принципиальных политических моментах. Поэтому продавить свою схему включения ОРДЛО в Украину не получится. Кстати, по мнению отдельных российских экспертов (в частности, М. Делягина), содержание ОРДЛО обходится РФ примерно в $4.5 млрд в год (!). Руководству РФ придется решить, выгодно ли это в долгосрочной перспективе.
Решение конфликта на Донбассе предполагает три возможных альтернативных сценария. Это: продолжение конфликта (в его нынешней фазе низкой интенсивности), замораживание конфликта, или продвижение по пути урегулирования, где Россия должна будет пойти на уступки по тем пунктам, которые зафиксированы в Минских соглашениях.
При первом варианте (продолжение конфликта) правительство РФ продолжает тратить деньги и финансировать войну. Среди факторов давления на Киев сохраняется и такой рычаг, как энергетическая блокада. Военные и энергетические факторы могут применяться комбинировано.
Второй вариант - замораживание. В этом случае война - "боевые действия" -прекращаются по типу Приднестровья или по типу Южной Осетии. Но это разные варианты, поэтому в Южной Осетии сохраняется военная напряженность, а в Приднестровье - по-сути нормализация. Если будет замораживание, думаю, оно будет ближе к Южной Осетии, чем Приднестровью.
Третий вариант - продвижение по пути урегулирования с "формулой Штайнмайера". Но выборы там должны пройти по украинскому законодательству и при соблюдении стандартов ОБСЕ. Но если попробовать провести выборы в таком режиме, придется демонтировать военно-полицейский режим ОРДЛО.
Хороших перспектив нет. Для Киева, я считаю, замораживание конфликта - это наиболее реалистичный вариант, поскольку прекращение военных действий дает Киеву огромные преимущества и существенно меняют внутриполитическую ситуацию.
Нужно подчеркнуть, что у Киева уже была робкая попытка выполнять Минские соглашения, когда Порошенко давал приказ прекратить артобстрелы в 2015 году. После Дебальцевской операции весна и лето прошли достаточно спокойно, и в 2016 году тоже были периоды военного затишья. Киев считает, что сначала надо полностью прекратить боевые действия, потом идти дальше, потом провести обмен пленными и т. д.
В Минских соглашениях не всегда прописана последовательность выполнения отдельных пунктов. Некоторые из которых синхронизируются, там нигде не записано, что пункт № 1 - прекращение военных действий - обусловлен началом переговоров Киева с ЛНР и ДНР.
Первое - это прекращение военных действий (которые должны были прекратиться еще 15 февраля 2015 г.), вывод незаконных вооруженных формирований, обмен всех на всех. А если читать еще и первый протокол Минских соглашений, то и создание демилитаризованных зон с двух сторон. Т. е., "Минск-2" без "Минска-1" не работает. Ведь "Минск-2" - это не самостоятельный документ, а "Комплекс мер по выполнению Минских соглашений".
Москва заинтересована в том, чтобы о "Минске-1" забыть. А я считаю, что они должны быть интегрированы.
Что касается президента Украины, его позиция в общих чертах понятна. Сначала он делал упор на вопросе об обмене пленными и разведении сил враждующих сторон от линии огня - сначала на трех пилотных участках, а затем и по всей ее протяженности. Последний брифинг В.Зеленского (1 октября) касался более деликатных тем, таких как выборы в ОРДЛО, внесение "формулы Штайнмайера" в закон "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" и возвращение Киеву контроля над украинско-российской границей. Но, кроме новой редакции закона "Об особом порядке местного самоуправления..." на неподконтрольных территориях, все эти нюансы могут стать актуальными лишь в случае, если процесс политического урегулирования будет достаточно успешным и продвинется до столь глубокой стадии.
Уместно также напомнить, что Д.Трамп развеял иллюзии нынешней украинской власти об активном привлечении нынешней администрации США к процессу урегулирования. Касаясь этой темы, президент США попросту посоветовал В.Зеленскому встретиться с В. Путиным и решать с ним проблемы напрямую. Рассчитывать на то, что США будут активно участвовать в урегулировании украинско-российского конфликта, не приходится. По крайней мере, Д.Трамп не высказал в этом никакой заинтересованности.
Другая проблема, с которой столкнулся В.Зеленский, заключается в явной заинтересованности Э.Макрона добиваться компромиссов с РФ и проявлять терпимость к условиям В. Путина. Меркель уже думает об отставке и передаче власти. Что касается В.Зеленского, скорее всего ему придется договариваться о том, как заморозить конфликт в Донбассе, и, при этом, сохранить европейские санкции в отношении РФ. Параллельно возникает вопрос, как это повлияет на политику Европейского Союза, поскольку его государства-члены имеют разные взгляды на этот конфликт. Например, позиция Меркель заключается в том, что новых санкций против России не будет, но должны сохраняться старые. Потенциально можно рассчитывать и на какие-то бонусы со стороны Макрона. Польша явно намерена продолжать упираться. Но Италия, к примеру, готова идти на пересмотр санкций, как и ряд других стран-членов. Что касается Путина, то он продлил свои контрсанкции против ЕС до 31 декабря 2020 года.
Возвращаясь к перспективам следующей Нормандской встречи, главным индикатором готовности к ее проведению будет разведение войск и вооружений. Правда, на брифинге 1 октября президент В.Зеленский говорил не только о предполагаемой встрече "нормандской четверки", но и о выборах в ОРДЛО, неподконтрольном участке границы и других вещах, пока еще, разумеется, сугубо виртуальных. Хотя ремарки об условиях выборов ("если там будут любые войска, то никаких выборов не будет") и сроках возвращения контроля над границей в "формуле Штайнмайера" не прописаны, они, скорее всего, адресованы сторонникам "партии войны". Возможно также, что В.Зеленский озвучит эти требования на встрече "четверки" или попытается вписать их в новый документ, конкретизирующий этапы урегулирования и последовательность шагов в рамках выполнения Минских соглашений. Тогда процесс урегулирования вновь забуксует, и без того проблемные выборы в ОРДЛО - хоть с "формулой", хоть без нее, будут отложены на неопределенный срок.
