Концессионные дороги в Украине: готово ли государство разделять риски?
Игорь Прокапало, юрист в сфере цифровых технологий.
Архаичная дорожная инфраструктура, как известно, является одним из стратегических факторов, замедляющих развитие отечественной экономики (97% украинских дорог находятся в неудовлетворительном состоянии). Согласно подсчетов специалистов Мирового банка, только приведение украинских дорог к стандартам ЕС должно дополнительно обеспечить рост ВВП не менее, чем на 2%, что даже при нашем куцем бюджете является огромной суммой. Однако, несмотря на то, что за последние пару лет Правительство уделяет значительно больше внимания созданию надлежащей дорожной инфраструктуры, достаточных ресурсов для этого нет. Сегодня Украина занимает 137 место из 144 в рейтинге качества дорог от The World Economic Forum. Одним из магистральных путей улучшения сетки автомобильных дорог является строительство и последующая эксплуатация платных трасс на условиях концессии. Наличие таких дорог позволит не только значительно сократить протяженность пути, но и существенно повысить скорость передвижения. Имеется в виду, и это отражено в действующем законодательстве, что платная дорога должна идти параллельно бесплатной государственной, предоставляя таким образом альтернативу для автомобилиста.
Тем не менее, программа строительства концессионных дорог сталкивается с рядом системных препятствий.
Чтобы концессионная дорога окупила себя, нужно 20-25 лет и на такой трассе должен быть поток минимум из 18-20 тыс. автомобилей ежедневно. Но, во-первых, дорог с таким трафиком в Украине объективно не так уж и много, и, следовательно, ожидать бума строительства платных дорог ожидать не стоит, а во-вторых, отсутствуют точные исследования трафика, что делает невозможным определение самого маршрута строительства даже по тем направлениям, которые потенциально выглядят благоприятно.
Вторым серьезным блоком препятствий представляется несовершенство нормативных документов о концессиях. Ни законодательство о концессиях, принятое в 1999 году (ЗУ «О концессиях» и ЗУ «О концессиях на строительство и эксплуатацию автомобильных дорог»), ни одноименный Закон 2018 года не в полной мере отвечают потребностям дня. Внедрение в законодательство механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) так же не исправило ситуацию, поскольку Законом о ГЧП не предусмотрено четкого механизма взаимодействия ГЧП и действующего концессионного законодательства. Государство ошибочно воспринимает концессию как панацею в вопросе поисков источников финансирования неподъемных для себя проектов.
На самом же деле, отношения должны строиться по принципу партнерского распределения рисков. То есть, чем меньше государство вносит средств на этапе строительства, тем большие риски и затраты оно на себя возлагает. Для успешного развития Программы необходимы государственные гарантии на законодательном уровне, учитывая длительные сроки окупаемости проекта и его высокую стоимость (средняя стоимость 1 км автобана составляет примерно 300-350 тыс. долларов).
Ключевым моментом должно стать введение государственных гарантий инвестору по трафику, обеспечивающему прибыльность проекта. В случае его недостаточности, государство должно взять на себя обязательства по компенсации дефицита кассовых сборов до уровня, обеспечивающего прибыльность проекта за 20-25 лет ориентировочно. Возможен так же вариант, когда дефицит рентабельности будет финансироваться из Дорожного фонда, который существует в Украине с 2018 года. Примерно этот же срок платной трассой должна владеть компания-строитель, после чего трасса перейдет в собственность государства. Компания -строитель должна иметь право так же зарабатывать на придорожной инфраструктуре: заправки, СТО, кафе, кемпинги и так далее. Государство должно так же взять на себя гарантии выделения земли на всем протяжении строящейся трассы.
Если учесть то обстоятельство, что согласно украинскому законодательству платная дорога всегда должна иметь альтернативную бесплатную, становится очевидным, что неправильная оценка платности дороги может иметь итогом полную финансовую несостоятельность концессионного проекта.
Отсутствие возможности концессионером самостоятельного сбора платы за проезд, а также необходимость внесения со стороны государства платы за эксплуатационную готовность в пользу концессионера ставит его в зависимость от финансовой состоятельности государства.
Законодателем не урегулирована и самая критическая проблема, а именно гарантии выполнения финансовых обязательств со стороны государства. Бюджетное планирование Украины ограничивается одним годом в случае, если финансирование осуществляется из общего фонда бюджета. А так как концессионные проекты могут иметь длительность до нескольких десятков лет, то каждый год концессионер будет попадать в состояние неопределенности: хватит ли у государства денег, чтобы выполнить взятые на себя обязательства в полном объеме и в оговоренные сроки.
Вместе с тем, следует отметить тот положительный факт, что действующее законодательство Украины предусматривает некоторые гарантии для частного инвестора в сфере ГЧП и концессий. Так, в отдельную группу можно выделить гарантии хозяйственной деятельности концессионера, к которым относятся: возможность приобретения права собственности на имущество, расположенное за пределами полосы отвода автомобильной дороги; возможность объективного рассмотрения споров в международном арбитражном суде. Сюда же следует отнести возможность создания специальной проектной компании для реализации проекта (SPV). Эта возможность появилась исключительно благодаря реформированию ГЧП, которое позволяет концессионеру диверсифицировать риски, привлечь дополнительное финансирование и участников, а также структурировать проект в целом.
Также немаловажную роль играют гарантии по возврату внесенных концессионером инвестиций, а именно: запрет принудительного отчуждения имущественных и финансовых ресурсов концессионера; принцип невмешательства в деятельность концессионера; гарантии возмещения концедентом всех внесенных концессионером инвестиций (в случае расторжения договора по вине концедента); наличие принципа, согласно которому плата за проезд устанавливается в размере, который учитывает инвестиционную составляющую, которая должна обеспечивать компенсацию затрат концессионера.
И напоследок также можно выделить гарантии по исполнению самого концессионного договора: применение законодательства, действующего на момент заключения договора; запрет на внесение изменений в законодательства с целью ухудшения условий для ведения концессионной деятельности; гарантии возмещения убытков концессионера в случае принятия государственными органами решений, нарушающих права концессионеров.
Каким же образом можно охарактеризовать хотя бы среднесрочные перспективы концессионального строительства дорог на основе государственно-частного партнерства? На сегодня, по мнению министра инфраструктуры Владислава Криклия, в Украине существуют 4 участка, где концессия может сработать: Львов-Краковец, Киев-Белая Церковь, Киевская кольцевая, объездная возле Одессы. Все это небольшие участки до 60-70 км. Ни на одном из них реальное строительство все еще не началось, идут предпроектные работы. По остальным направлениям работа ограничивается тем, что эксперты продолжают высказывать свои мысли и предложения. Общие перспективы остаются весьма туманными. Как и имидж Украины в качестве государственного партнера, которому можно и нужно доверять, и который готов на честное и прозрачное распределение рисков.
