Децентрализованная и сплоченная Украина - мечта или реальность?
Украинская независимость, поддержанная тотальным большинством голосов на референдуме 1991 года, не означала беспроблемного развития Украины, поскольку взгляд на вектор развития независимого государства в разных регионах был весьма различным, а опыта самостоятельного управления государством в начале 1990-х не было ни у кого.
20 лет неопределенности внешнеполитического вектора, приватизация, постоянные смены правительства, изменение подходов к организации власти на территориях на фоне мощного давления со стороны Российской Федерации, игравшей на межрегиональных отличиях, разном отношении различных категорий людей к прошлой истории, - все это провоцировало периодическое обострение ситуации в Крыму, на Донбассе, в Харькове, Одессе. Поэтому события 2013-2014 годов должны были произойти рано или поздно, с большими или меньшими потерями.
Драматические события 2014 года побудили к децентрализации и новой государственной региональной политике, идеи которой многие годы разрабатывались экспертами и даже членами правительства, но все не могли начать воплощаться. Теперь об "успешности децентрализации" говорят и старые, и новые политики, а вот создание сплоченной Украины, снятие межрегиональной напряженнности, минимизация асимметрии развития между разными территориями, среднесрочное планирование развития государства и регионов с прогнозируемыми источниками финансирования как-то остается без внимания. Но без сплоченности мы можем потерять все.
Так какой я представляю "Идеальную страну - Украину"?
1. В Украине все же сформированы сильные и эффективные публичные институты. Мультиуровневое управление стало реальностью. Административно-территориальное устройство соответствует потребностям развития территорий, оно логично и создает хорошую пространственную основу для эффективной системы местного самоуправления. Местные и региональные элиты имеют свои политически-управленческие ниши, и их интересы балансируются интересами государственными.
2. Территориальные громады - базовая единица административно-территориального устройства, основа местного самоуправления, обеспечивающая эффективное и необременительное для местного бюджета управление различными сферами публичной жизни в интересах человека. Это довольно крупные - 10-15 тысяч населения, 200-300 кв. км территории - единицы, стабильные к демографическим и экономическим вызовам, где есть возможность создать безопасные и комфортные условия для проживания человека. Эти громады создают между собой партнерство, прежде всего между городскими и сельскими территориями. Конечно, будет определенное количество небольших и экономически слабых громад на территориях с низкой плотностью населения, в зоне украино-российской границы.
3. Районный/уездный уровень - это прежде всего уровень для организации деятельности органов исполнительной власти, но здесь также есть представительные органы. Такие уезды достаточно большие - от 150 тысяч населения, 5-8 тыс. кв. км территории. Здесь решаются вопросы сетей местных дорог, общественного транспорта, специализированного образования, другие вопросы, которые нецелесообразно или неэффективно осуществлять на уровне громад.
4. Областной уровень - количество областей не меняется, их размеры оптимальны для выполнения задач регионального развития, и именно региональное развитие - основное полномочие областных рад.
5. Гармонизованная ситуация между регионами и внутри регионов. Государственная региональная политика, реализующаяся в Украине, основывается на объединении общегосударственной стратегии регионального развития и региональных стратегий. Государство строит скоростные транспортные коридоры, соединяющие с Киевом значительные города/областные центры, регионы встраивают свои региональные транспортные сети в эти коридоры, люди получают возможность для высокой мобильности как в пределах региона, так и между регионами. Все украинские регионы - интересны для украинцев, о них знают, их посещают, в них инвестируют. В Киеве проходят открытые дни регионов Украины, на которых происходит обмен лучшими практиками развития, нивелируются межрегиональные отличия.
6. Государство берет под опеку самые проблемные территории, которые из-за природных обстоятельств или изменения глобальных трендов теряют возможность для самообновления, регионы заботятся о минимизации асимметрии развития между территориальными громадами в пределах своего региона. Места компактного обитания меньшинств являются территориями ускоренного роста, ведь они становятся мостиком сотрудничества с государствами происхождения меньшинств при их полноценной интеграции в украинское общество.
7. Весьма отдаленная перспектива - возврат оккупированных Крыма и части Донбасса в состав Украины и их постепенная интеграция в общеукраинское пространство.
Как достичь "идеальной Украины"? (не рецепт, а логические размышления)
Путь к ней в целом понятен: сильные институты, прогнозируемая политика, базирующаяся на объективных данных, соблюдение принципов верховенства права и мультиуровневого управления на началах субсидиарности. К сожалению, так происходит не всегда.
1. Надо завершить первый этап децентрализации уже до местных выборов в октябре 2020 года. Необходимо утвердить новое административно-территориальное устройство как можно скорее. Для этого есть все предпосылки.
2. Не надо привязывать завершение реформы к внесению изменений в Конституцию Украины. Это только поставит под угрозу завершение реформы и создаст проблемы на новый поствыборный период 2020-2025 годов (к сожалению, политическая целесообразность победила, и есть проект изменений в Конституцию, вызвавший волну эмоций и неприятие).
3. Завершить реформу можно в несколько логичных шагов, не требующих конституционных изменений: принять изменения в закон о местном самоуправлении, наделяющие Кабинет министров Украины правом утверждать территориальные громады; далее Кабмин утверждает все громады согласно предварительно одобренным перспективным планам формирования состоятельных громад; потом Верховная Рада Украины своими постановлениями образовывает новые районы; далее назначаются и проводятся выборы на новой территориальной основе (похоже, представление законопроекта №2653 от 20.12.2019, дающего право правительству утвердить громады, свидетельствует, что вариант завершения реформы без конституционных изменений все же может быть реализован).
Что же касается изменений на третьем - областном уровне, то введение префектов на сегодняшний день не является первоочередным вопросом. Надзор над законностью актов местного самоуправления можно ввести и без префектов. Такой законопроект был подготовлен при содействии Совета Европы. А создание исполкомов областных рад в реальных условиях внешнего давления и внутренней нестабильности порождает дополнительные риски для сплоченности Украины.
4. Надо создать юридическую рамку для разработки и согласования стратегических документов национального уровня, принять закон "О государственном стратегическом планировании", который должен снять разногласия в стратегическом планировании, осуществляемом разными министерствами.
5. Реализация государственной региональной политики, сформированной в 2014-2015 годах, на сегодняшний день в сущности не осуществляется из-за разрушения системы стратегического планирования и финансирования регионального развития, поэтому необходимо немедленное восстановление правил - принятие изменений в статью 24-1 Бюджетного кодекса Украины (законопроект № 2202).
6. Формирование сплоченности Украины и реализация общегосударственных приоритетов сегодня невозможны из-за отсутствия финансирования, поэтому увеличение размера Государственного фонда регионального развития (ГФРР) до 1,5% доходов Государственного бюджета и предусмотрение трети ГФРР на финансирование общегосударственных программ регионального развития крайне необходимы. (Такой проект существует, но кризис государственных финансов, разворачивающийся в конце 2019 года, может положить конец этой инициативе.)
7. Без координации секторальных политик и стратегий на территориях асимметрия развития между регионами или в регионах будет расти, поэтому необходимо введение должности вице-премьер-министра - министра по региональному развитию, который будет ответствен за организацию такой координации.
8. Восстановление региональных экономик невозможно без квалифицированных рабочих кадров. Поэтому преобразование нынешних слабых профессионально-технических училищ в хорошо оснащенные, достаточно автономные региональные заведения профессионального образования является чрезвычайно важной компонентой регионального развития.
9. В 2020 году надо завершить формирование системы стратегических планировочных документов - Национальной стратегии развития Украины, Государственной стратегии регионального развития, Генеральной схемы планирования территории Украины, региональных стратегий развития.
Риски. Риски достаточно высокие. Основные - внешнее давление со стороны России и непросчитанные решения власти в глобальных вопросах, а именно относительно довольно странной модели рынка с/х земель; попытки внесения изменений в Конституцию Украины, разрушающие государственные институты и беспокоящие региональные элиты. И это происходит на фоне усиления влияния на общество силовых ведомств, старых судов и отступления от принципа распределения власти, определенного Конституцией. К этому добавляются стимулирование разногласий между разными группами общества, отсутствие политических дискуссий в парламенте, а следовательно - их перемещение на улицы.
Анатолий Ткачук, Директор по науке и развитию Института гражданского общества
