Спасение украинской промышленности. Поможет ли "реанимировать умирающего" специальный закон
Верховная Рада приняла в первом чтенииочень важный, по утверждению нардепов, законопроект для страны. Он якобы позволит полностью реформировать систему публичных закупок ProZorro, реанимируя умирающую отечественную промышленность. Но эта идея вызвала критику со стороны ЕС, мол, новшества не соответствуют обязательствам Украины. УНИАН разбирался в ситуации.
Парламент, ввиду катастрофического спада украинского промпроизводства, сделал первый шаг к его реанимации. Верховная Рада приняла за основу законопроект «О внесении изменений в закон «О публичных закупках» по созданию предпосылок для устойчивого развития и модернизации отечественной промышленности».
Документом предлагается с 1 января 2021 года сроком на десять лет установить перечень товаров, производители которых смогут выходить на тендеры государственных или муниципальных заказов, если продукты на 25-30% произведены в Украине. Такое условие допуска к системе ProZorro предусмотрено для производителей железнодорожного и городского транспорта, коммунальной техники и продукции машиностроения. Процент локализации отличается в зависимости от «предмета закупки» и с 2024 года увеличивается еще на 15%. В такой способ предполагается загрузить отечественных машиностроителей и стимулировать иностранные компании размещать в нашей стране производственные мощности.
Как отмечается в пояснительной записке к документу, на сегодня уровень импорта в публичных закупках, в том числе в машиностроении, достигает 50%. По данным экспертов, в среднем для всех публичных закупок по Украине этот показатель составляет 38%, тогда как в публичных закупках развитых стран (США, ЕС) импорт составляет не более 4-5%.
«Каждая такая публичная закупка - это очередной удар по потенциалу развития промышленности и всей экономики. При этом средства из государственного или местных бюджетов навсегда покидают национальную экономику, обеспечивая налоговые поступления и рабочие места в других странах», - считают авторы закона.
Во время презентации документа в Раде глава комитета по вопросам экономического развития Дмитрий Наталуха подчеркнул, что принятие законопроекта позволит начать реиндустриализацию отечественной экономики, которая «начнет приходить в себя»: «Закон о локализации имеет очень простую цель - чтобы украинское государство, когда оно тратит деньги за границей на покупку определенных товаров, объектов, таких как локомотивы, вагоны, катера и так далее, получило назад, на свои заводы, на свои перерабатывающие фабрики, которые обанкротились и не имеют бюджетов, от 15 до 30 процентов этого заказа».
Один из авторов законопроекта, заместитель председателя комитета ВР по экономическому развитию Дмитрий Кисилевский заявил, что украинские госзакупки беспрецедентно открыты: «В ЕС и США проникновение импорта в госзакупках 5-7%, в Украине - почти 40%». Такая ситуация и вынудила разработать законопроект.
Поддержала позицию своих коллег и член профильного комитета Роксолана Пидласая. По ее словам, принятие закона будет в течение пяти последующих лет способствовать росту ВВП дополнительно на 3,9%, а также позволит создать дополнительно 62,5 тысячи рабочих мест и сохранить 200 тысяч уже существующих.
Но не все согласны с такими выводами народных депутатов.
Оппозиционная реакция
Первым высказал беспокойство относительно законопроекта о локализации производства Европейский Союз. Причем сделал он это сразу после регистрации документа в Раде. То есть, не дожидаясь его рассмотрения.
В письме посла Евросоюза Матти Маасикаса к спикеру парламента Дмитрию Разумкову и премьер-министру Денису Шмыгалю говорится, что ЕС сомневается в совместимости данного документа с обязательствами Украины о государственных закупках в рамках Соглашения об ассоциации с ЕС и Соглашения ВТО о госзакупках.
«Этот законопроект вводит требования локализации производства для значительного перечня промышленных товаров и транспортных средств сроком на 10 лет, что, по нашей оценке, нарушит ст. IV Соглашения ВТО и ст. 151 (1) Соглашения об ассоциации. Это не только подрывает основополагающие принципы равного отношения и недискриминации, но и, учитывая степень локализации, которая требуется законопроектом (до 60%), де-факто лишает зарубежную продукцию возможности участия в закупках в этих сферах», - говорится в письме посла ЕС.
В нем также подчеркивается, что намерение ввести такой уровень локализации в закупках, связанных с проектами таких учреждений как Европейский инвестиционный банк, «могут оказать серьезное негативное влияние на будущую деятельность таких институтов в Украине и соответствующую поддержку ЕС».
Резко раскритиковали законопроект и эксперты Киевской школы экономики (KSE). Там считают, что предложенные условия госзакупки могут принести 600 млн долларов убытков украинской экономике, или потерю около 0,5% ВВП страны. Эксперты KSE подчеркивают, что предложенный в этом законопроекте механизм определения степени локализации потенциально создает широкий простор для коррупционных злоупотреблений, а более адекватный механизм определения «местной составляющей» и вовсе отсутствует.
По их мнению, пострадают публичные заказчики, чьи расходы могут вырасти, а скорость и успешность закупок снизится. Кроме того, государственный и местные бюджеты, а также государственные компании будут тратить больше средств на финансирование ценовой преференции «локализованным» поставщикам.
В конечном счете, за все это заплатят рядовые украинцы-налогоплательщики. В выигрыше будут лишь конкретные компании, на продукцию которых будет распространяться ценовая преференция.
Безопасность или риск
Эксперт Института Growford Алексей Кущ считает, что данный закон стал центром столкновения противоборствующих групп только потому, что каждая из сторон рассматривает в нем прецедент изменения госполитики.
«В то же время, он не является панацеей для восстановления промышленности. Реиндустриализация - очень сложный и долгосрочный процесс. Критики хотят задушить в зародыше любые попытки развития национальной промышленности, другая сторона противостояния осознает, что закон даст минимальный, но все же толчок для возрождения отечественного машиностроения, то есть, может стартовать дорожная карта в этом направлении. Я в целом поддерживаю законопроект. Причем и промышленники выступают «за»», - отметил эксперт.
По его мнению, заявления, что закон нарушает правила Соглашения с ЕС в рамках создания зоны свободной торговли - миф.
«Никаких нарушений нет, так как в Соглашении четко обозначено, что если те или иные товары не производятся на территории еврозоны, то Украина имеет право в отношении их применять различные субсидиарные механизмы защиты. Суть соглашения заключается в том, что Украина не может дотировать производство тех товаров, которые затем, по более низким ценам, будут поставляться на территорию ЕС, что может нарушить правила прозрачной конкуренции. Но наша страна из промышленных товаров ничего в Европу не поставляет. По большому счету, с учетом списка тех товаров, которые мы продаем в Европу, Украине соглашение с ЕС и не требовалось. Та философия, которая вкладывалась в реализацию соглашения, последние пять лет так и не была реализована. Мы могли торговать железной рудой, металлом, зерном, подсолнечным маслом и ранее. Европа делала акцент на преобразовании Украины в огромный сборочный цех. Но с этим не сложилось. Отсюда и квоты устанавливаются ЕС лишь на сырьевые, сельскохозяйственные товары. Причем они применяются, в первую очередь, для защиты европейских производителей. В плане промышленного производства нам давно говорилось - привлекайте инвестиции и продавайте свою продукцию вместо Китая. Но никакие инвестиции в Украину так и не пришли», - подчеркнул Кущ.
Кроме того, по его словам, разговоры о том, что сейчас откроется промышленный безвиз с Европой в плане сертификации товаров и все наладится, еще один миф. В ближайшем будущем мы просто полностью проиграем битву за свой внутренний рынок, произойдет окончательная деиндустриализация страны. Без комплексного решения проблемы рынка сбыта и разработки промышленной политики происходящее не изменить. Но минимальную поддержку государством данной сферы на уровне 200-300 млрд гривен с помощью закона о локализации производства можно осуществить. Соответственно, это и дополнительный рост ВВП, и создание новых рабочих мест.
«Нельзя допустить такого казуса, который недавно случился при закупке трамваев, которую осуществляла Киевская горадминистрация. Львовские трамваи проиграли аналогичным польским только потому, что поляки выставили цену на несколько тысяч гривен меньше. То есть, механическое выполнение принципов ProZorro сыграло не в нашу пользу. Мы простимулировали в Польше развитие промышленности, создание рабочих мест, рост поступлений в бюджет. Новый закон сможет эту сферу урегулировать. Но этого явно недостаточно. Возможно и имеет место мнение, что закон могут применять для лоббирования решений. Но на системном уровне он будет стимулировать развитие промышленного производства», - отметил Кущ.
Эксперт по налоговому праву и финансовым расследованиям Святослав Дубина в целом оценивает принятие закона о локализации производства положительно, но отмечает и риски.
«Очень хорошо, что нынешняя власть постепенно задумывается о действенных механизмах поддержки внутреннего производства с высокой добавленной стоимостью. Однако, в системе сплошной фискализации бизнеса и при отсутствии создания условий для свободного развития экономики этот законопроект выглядит ложкой меда в бочке с дегтем, а также несет угрозы неконкурентных условий в отдельных отраслях производства и создания производственных кластеров низкого уровня качества», - отметил эксперт.
Он считает, что при отсутствии стратегического плана развития экономики такие законопроекты могут сыграть злую шутку. Вместо того, чтобы поддержать местного производителя и привлечь в сектор производства инвестиции, мы можем спровоцировать производство продукции низкого качества, невостребованной на мировых рынках. Это значит, что усилия пойдут на изготовление товаров на склад, что приведет к еще большему кризису в экономике, как это произошло в 90-е годы с мощным производством, которое мы получили в наследство от Советского Союза.
«Конечно, сейчас рисков меньше, поскольку Украиной подписаны международные соглашения о свободной торговле. Но отечественный рынок очень узкий и, производя продукт с добавленной стоимостью, нужно думать о том, куда и как мы его будем продавать. С учетом того, что внешние игроки нас в этом, мягко говоря, не очень поддерживают, одного только закона мало. Поэтому, я бы рекомендовал сначала подготовить комплексную стратегию развития экономики и расширения рынков сбыта, а затем, в рамках плана действий по реализации такой стратегии, принимал законы, стимулирующие создание новых производств и развитие экспорта продукции. Необходимо помнить, что Украина имеет отрицательное экспортно-импортное сальдо уже 13 лет. И без комплексного решения этой проблемы, где мы четко понимаем, что мы производим, куда и как продаем продукт с высокой добавленной стоимостью, принятия точечных законов будет только наносить вред», - подчеркнул эксперт.
Доктор экономических наук Богдан Данилишин считает, что переориентация государственных закупок на продукцию, основная добавленная стоимость которой произведена в Украине, является шагом в правильном направлении.
«Мы должны активизировать расширение объема внутреннего рынка промышленной продукции, стимулируя увеличение внутреннего производства и потребления, а, следовательно, увеличение инвестиций и занятости. Здоровый протекционизм отвечает современным тенденциям в политике стимулирования внутреннего производства многих стран мира, в том числе стран ЕС. Соответственно, отечественные производители сталкиваются с подобными требованиями на внешних рынках. В связи с этим напомню, что Совет Национального банка по результатам рассмотрения вопроса «О влиянии политики государственных заимствований и налоговой политики на состояние денежно-кредитной сферы Украины» от 28 апреля 2020 рекомендовал Кабинету Министров рассмотреть возможность внесения изменений в закон о публичных закупках, способствующих снижению импортной составляющей в государственных закупках путем предоставления преимущества товарам, произведенным в Украине (при прочих равных условиях, в том числе сопоставимости качественных характеристик товаров)», - отметил он.
Вместе с тем, Данилишин акцентирует внимание на том, что введение дополнительных критериев государственных закупок, в том числе, путем предоставления преференций национальным производителям, может спровоцировать снижение конкуренции на торгах, а значит, отразиться в плане увеличения стоимости товаров и услуг, приобретенных за средства бюджета, то есть, налогоплательщиков.
«Учитывая это, предлагаю рассматривать данный вопрос комплексно, в контексте баланса преимуществ и недостатков для экономики Украины и ее граждан. Если это решение позволит вывести украинскую промышленность из системного кризиса, в котором она находится со второго полугодия 2019 года, избежать необратимой потери отечественного промышленного потенциала, модернизировать производство и сохранить рабочие места, то введение этой временной меры является обоснованным. В то же время, мы должны четко соблюдать требования к качеству продукции, закупаемой на государственные средства, и предупреждать любые возможные попытки манипулирования требованиями по локализации», - подытожил эксперт.
Будет ли этот законопроект принят в целом, или в сессионном зале его «похоронят», очевидно одно - власть действительно задумалась о спасении умирающей промышленности. Подтверждением тому есть еще один факт, правда, из сферы организационной деятельности. На прошлой неделе «для восстановления промпроизводства» правительством было создано Министерство по вопросам стратегических отраслей промышленности. По словам профильного вице-премьер-министра Олега Уруского, новое ведомство будет отвечать «за реализацию государственной политики в сфере стратегических отраслей промпроизводства».
Вот только одно «но» - никакой новой программы в этой сфере нет, как и в целом программы правительства «на перспективу».
Нана Черная
Безвиз Бюджет Верховная Рада Депутаты Доллар
