Реформа госслужбы: шаг вперед, два назад?
С 1 мая 2016 года вступит в силу новый закон о государственной службе, который даст старт одной из самых масштабных реформ. Однако, по мнению некоторых экспертов, она может стать завершающим этапом узурпации власти.
Один из основных пунктов этой реформы - возвращение института госсекретарей, которые по-настоящему станут руководить министерствами; министры-политики будут только давать им политические указания, а работа министерств полностью будет подчиняться госсекретарям. Главный вопрос состоит в том, будет ли создана независимая комиссия, которая будет назначать госсекретарей-профессионалов, или будет создан ручной орган, который расставит всем министерствам лояльных и послушных исполнителей указаний президента.
В конце 2000 года Международный центр перспективных исследований (МЦПИ) совместно с экспертами Мирового банка разработал концепцию административной реформы и нормативно-правовые акты, которые предусматривали внедрение института государственных секретарей в Украине. После презентации проекта реформы Администрация президента Леонида Кучмы, возглавляемая Владимиром Литвином, поддержала идею МЦПИ. 29 мая 2001 года Леонид Кучма подписал указ, предусматривающий активизацию административной реформы и создание института государственных секретарей.
Как потом оказалось, любая хорошая идея или реформа может быть дискредитирована или же использована в политических целях.
Опыт функционирования государственных секретарей с 2001 по 2003 годы является тому подтверждением. Банковая увидела в этой инициативе способ умиротворить и удовлетворить парламентское большинство путем квотного распределения должностей в правительстве. Кроме того, АПУ попыталась создать универсальный инструмент единоличного президентского контроля над правительством. Но тогда поставленные задачи Кучмы уже Администрация Виктора Медведчука не смогла успешно имплементировать. Свою роль сыграли факторы логики назначения секретарей, внутриполитической конъюнктуры, недостаточная проработка вопроса, в том числе и кадровая политика по линии Банковой.
Тогдашние госсекретари были наделены не только административными, но и политическими полномочиями, поскольку они назначались президентом. Именно это и послужило дискредитацией идеи в глазах международных экспертов-разработчиков реформы, которые обосновывали аполитичность данной структуры. Недовольными оказались не только эксперты-разработчики, но и часть политического класса, который видел себя преемником Кучмы. Речь идет о "донецком клане" во главе с Виктором Януковичем, который не был заинтересован, что называется, в параллельной вертикали власти, которая его дублировала и контролировала. Иными словами, система не нуждалась в государственных секретарях, блокировавших попытки политизации государственного аппарата со стороны министров и АПУ. После череды конфликтов и противоречий в 2003 году институт секретарей был упразднен указом Леонида Кучмы.
В большинстве демократических стран институт административной вертикали власти является необходимым элементом в конструкции правительственного механизма. При этом подобная структура власти является независимой от смен ведущих государственных политиков - президента и премьер-министра. Такая модель позволяет парламенту реализовывать политические и экономические программы, не задумываясь о смене политического курса первых лиц государства. Это позволяет эффективно осуществлять как кадровую, так и реформационную политику бюрократического аппарата.
За последние 15 лет политической борьбы бюрократический аппарат Украины трансформировался в придаток каждой правящей партии власти. Независимо от того, кто был при власти - от "Нашей Украины" и БЮТ до "Партии регионов" и БПП. Даже после Революции достоинства вся система власти по старой традиции была разделена по принципу партийных квот между "Батькивщиной", "Свободой" и "УДАРом", а теперь - между БПП и НФ. В некоторых районных центрах вообще возникали абсурдные ситуации, когда некоторые партии конкурировали, по чьей квоте назначать сотрудников хозяйственных отделов, охранников и даже уборщиц в администрациях и ее структурных подразделениях.
Как результат - государственный аппарат составляет из себя совокупность неэффективных, коррумпированных и разбалансированных институтов, которые ослаблены войной на Донбассе и региональным клиентелизмом.
После Евромайдана эксперты МЦПИ на всех возможных экспертных, правительственных и международных площадках говорили о необходимости реализации реформы государственной службы, которая должна быть приоритетной для смены всей системы. В данном контексте центровым аспектом реформы МЦПИ видел свои наработки по внедрению института государственных секретарей, которые будут отвечать за преемственность власти и реализацию политических решений в административные процедуры. Хорошо, что тогда данная идея послужила консенсусом и была отражена во всех стратегических документах и планах реформ. Уже в 2015 году экспертное сообщество при поддержке западных доноров и прогрессивной части депутатского корпуса все-таки протолкнуло в парламенте новый закон о государственной службе, который должен вступить в силу в мае 2016 года.
Данный законопроект действительно революционный и хороший с точки зрения реформирования советского бюрократического аппарата, который всегда был неразрывно связан с правящей Коммунистической партией. Он открывает возможности построения аполитичной и профессиональной публичной администрации. Поэтому важно, чтобы Петр Порошенко не повторил ошибки 2001 года и не попытался создать институт "ручных секретарей", которые будут выполнять роль "смотрящих" в правительстве. Естественно, что соблазн централизации и консолидации власти существует и у президента, однако здесь нужно понимать, что успех всех остальных реформ зависит от эффективной армии бюрократов. Условно говоря, новый аппарат - это двигатель для государственной машины. И если этот двигатель будет плохим, то и машина не будет ехать.
Как показывает опыт, первой задачей для имплементации данной реформы является прозрачное создание Комиссии по вопросам высшего корпуса госслужбы. Согласно закону, в Комиссию входят по одному представителю от президента, парламента, правительства, государственной судебной администрации и другие подконтрольные власти институты. Но вместе с тем в структуру Комиссии будут избирать 4 представителя от гражданского сектора, что является достаточно влиятельной квотой. Для этого нужно обеспечить общественный и международный контроль над процедурой создания Комиссии, в частности над избранием в ее состав представителей общественности. В связи с этим существует угроза, что Администрация президента может монополизировать данную Комиссию путем создания в ней карманного большинства. Поэтому нужно не допустить, чтобы эти 4 представителя от гражданского общества представляли интересы и выполняли указания политических акционеров, в первую очередь президента.
Если же этот процесс формирования Комиссии будет узурпирован или непрозрачен, то это ставит под угрозу всю реформу государственного аппарата. В итоге идея тех самых государственных секретарей будет опять дискредитирована. Только в отличие от Леонида Кучмы, Администрация Петра Порошенко проведет эту реформу не с целью формирования политически нейтрального бюрократического аппарата, а во имя укрепления и консолидации вертикали власти.
