К чему приведет создание института госссекретарей в Украине?
15 лет назад, в мае 2001 года, тогдашний президент Украины Леонид Кучма подписал указ о создании института госсекретарей, который оказался абсолютным антиподом соответствующей европейской системы: вместо формирования политически независимого госаппарата - усиливался президентский контроль над правительством. В 2003 госсекретарей отметили, а в 2015 году систему решили ввести снова - новым законом о государственной службе.
Несовершенство структуры власти и неотделенность государственного управления от политики эксперты называют среди главных причин провала реформ в Украине. С очередной сменой правительства или в правительстве - вследствие политических распрей или договоренностей - страна теряла и теряет институциональную память, объясняет Игорь Колиушко, председатель правления Центра политико-правовых реформ. "Из системы уходят десятки людей, есть постоянные конфликты по поводу ответственности. Нет ни одной европейской страны, где бы таких должностей (госсекретаря - прим.) не было. Они по-разному называются, но европейская цивилизация не придумала лучшей модели управления".
Соответствующий закон, предусматривающий кардинальное реформирование государственной службы в Украине, а вместе с тем - и введение госсекретарей в министерствах, рассматривали и принимали почти год. Однако и в этом документе оставили немало пробелов. Учитывая это, группа депутатов от разных фракций требовали отложить его до 1 мая 2017 года: мол, вводить закон в действие в нынешнем виде - значит усложнить и без того запутанную систему госуправления. И добиться отсрочки не смогли: несмотря на все жалобы, закон вступил в силу 1 мая этого года.
Теперь ключевые полномочия в министерствах должны разделиться. Министры будут отвечать за формирование стратегии ведомства, работать с парламентом и экспертной средой. Тогда как государственные секретари будут внедрять очерченную министрами политику - с помощью соответствующего штата сотрудников. Именно госсекретари будут иметь право нанимать работников в административный аппарат министерств. Министры же будут назначать только своих заместителей.
Высказываются надежды, что вместе с появлением госсекретарей министерства получат шанс для реализации целостной программы реформ, то есть реальную возможность стратегического планирования и анализа политики. О необходимости таких действий украинские и международные эксперты говорят уже не одно десятилетие.
К сторонникам введения должности госсекретаря относится и председатель Нацагентства по вопросам государственной службы Константин Ващенко. Он отмечает, что министры и в дальнейшем будут оставаться ключевыми фигурами в ведомствах, но наконец их освободят от второстепенных технических функций вроде принятия текущих операционных решений.
Когда заработает эта система, Константин Ващенко, сказать не может, хотя не исключает, что процесс может затянуться до конца года. Ведь несколько месяцев может уйти только на формирование Комиссии высшего корпуса государственной службы, одного из органов управления госслужбой. Эта структура должна быть создана, согласно нововому "Закону о государственной службе". Положение, регламентирующего ее деятельность, уже принято, однако состав не утвержден.
Это, считает Игорь Колиушко, больше всего тормозит весь процесс. "Там процедура сложная - все должны назначить своих представителей - т правительство, и администрация президента, и общественность". Именно вхождение представителей общественности, считает старший аналитик Международного центра перспективных исследований Анатолий Октисюк, будет тем фактором, который определит успешность всей реформы. "Если процесс формирования будет узурпированным или непрозрачным, идея госсекретарей снова будет дискредитирована. Это означает, что администрация Петра Порошенко пытается укрепить и консолидировать вертикаль власти".
Еще одна проблема, которая может перечеркнуть реформаторские усилия - уровень зарплат. "Если будут объявлены конкурсы на "фейковые" зарплаты, которые сейчас выплачиваются в Кабмине, мы не имеем никаких оснований ожидать, что на эти конкурсы пойдут серьезные профессионалы", - считает Колиушко.
И даже если все предыдущие шаги будут успешными, реформа может оказаться незавершенной. Ведь в Украине пока нет ни одного механизма или учреждения, которые могли бы адекватно оценить и проконтролировать процесс, считает эксперт государственного управления, председатель правления "Коллегиума Анны Ярославны" Вера Нанивская. "Изменение политики - это не нормативные акты, изменение политики - это очень детализированные институциональные изменения. Как преобразования будут осуществляться? Как будут меняться сами структуры? Какие новые структуры будут создаваться? Что будет ликвидироваться?", - объясняет эксперт.
Нанивская обратила внимание на то, что в центральноевропейских странах, которым удалось успешно провести реформы, контролировался каждый шаг реформаторов. Правда, этот контроль происходил извне. Ведь речь шла о странах, которые имели статус кандидатов на вступление в Евросоюз. Для стран так называемой "первой волны" расширения ЕС в Брюсселе в свое время определили четкие критерии оценки. "Они говорили: "Вы создали новую структуру - и что? Вы приняли новый закон - и, что дальше? Но они для этого имели специальных специалистов, которые проверяли каждый шаг", - добавляет Нанивская.
Украина же не является кандидатом на вступление в ЕС, поэтому такой тщательный контроль для нее не доступен. Поэтому, считает эксперт, контролирующие органы следует создавать внутри государства. Такими могли бы быть независимые экспертные команды. Однако согласится ли власть наделить их реальными полномочиями - пока вопрос открытый.
