Арнольдас Абрамавичюс: Децентрализация - неизбежный и своевременный процесс для Украины
Децентрализация в Украине - одна из наиболее острых и назревших реформ. Процесс объединения громад идет непросто, сопряжен с трудностями и препятствиями, часто основанными на отсутствии должной информации. Какие преференции и возможности получат созданные объединения? Как изменится жизнь обычного украинца? Пока вопросов больше, чем ответов, которые давно получены в странах ЕС. О европейском опыте децентрализации журналистам «Новостей Донбасса» рассказал вице-президент Комитета регионов Европейского Союза Арнольдас Абрамавичюс. Восток Украины болезненно воспринимает преобразования, которые происходят в стране. Основная причина отторжения реформ - незнание, что подобный опыт принес другим странам. Расскажите, пожалуйста, как строилась система местного самоуправления в Европе?
Система местного самоуправления в Европе была сформирована в средние века, когда в городах было принято Магдебургское право. В современной Европе остались средневековые традиции. Строится эта система по Хартии местного самоуправления - документ, который был учрежден Советом Европы. Хартия самоуправления создает базис: кто и за что несет ответственность в местных органах власти, какие они должны получать полномочия от государства, финансовые ресурсы. В середине ХХ века самоуправлений или, как их называли, «коммун» было очень много. Одна из стран, которая мало что изменила в своей структуре со времен Наполеона - Франция. К слову, половина Европейских самоуправлений находится во Франции - их там 30 тысяч. Каждое маленькое село имеет своего градоначальники или мэра. В Европе одна Франция осталась очень консервативной со своими 30 тысячами самоуправлений. Цифра немыслимая по сравнению с Балтийскими или Скандинавскими странами, но Франция довольно богатая страна и может себе позволить приверженность традициям.
Если брать последние десятилетия, уже после создания ЕС. Пришлось ли странам «старой» Европы пересматривать свои отношения с регионами?
Конечно! Самоуправление должно быть ближе к человеку, особенно к сельским громадам. В последние годы Дания, Латвия сделали то, что сейчас пытается делать Украина. Дания страна небольшая, в ней всего 98 самоуправлений и 5 регионов. Я бы назвал это процессом укрупнения громад, они должны работать с мыслью о том, что населению нужны качественные услуги. Представительства, члены совета, мэры должны работать над качеством услуг, работать на громаду, делать свое дело.
Например, в Литве местное самоуправление было реформировано еще в 1995 году, на волне общих реформ, начавшихся после выхода из СССР и принятия решения о вступлении в Евросоюз. Хотя это была реформа «сверху», административная, отторжения она не вызвала и была воспринята положительно.
То есть, был задействован админресурс?
В какой-то степени, да. Поселковые советы были упразднены и вошли в подчинение районному совету. В трехмиллионной Литве осталось 60 самоуправлений. Вместо председателей поселковых советов назначены старосты (gosslu?a??ije), которые подчиняются непосредственно директору администрации района.
В те времена было много критики от общественных организаций. Мол, слишком сильно укрупнили местные советы. Сейчас в Литве самое маленькое самоуправление - 20 тыс. населения, но в 90-х это была большая цифра. Чем больше населения в самоуправлении, тем больше денег, больше занятности в данном районе, возможность для администрации проводить инвестиционную работу. Эффективность системы почувствовалась, когда к нам зашли европейские фонды.
В Украине я всем говорю, что, с одной стороны круто, когда каждое село имеет своего голову, но с другой стороны у такого человека нет кадров, которые бы проводили качественную политику в громаде - экономисты, специалисты по инвестициям. Они довольно высокооплачиваемые, и в Литве мы столкнулись с тем, что найти специалистов по инвестициям, руководителей проектов трудно. Поэтому очень важно увеличение населения в рамках одной территориальной единицы, это целесообразно. Уверен, люди в Украине, особенно после Майдана, готовы к таким переменам.
Недавно побывал в Одессе, поговорил с людьми и понял: люди устали слушать пустые слова и обещания от политиков. Чувствуется усталость. Политики говорят-говорят, ничего не изменяется, гривна падает, и люди это чувствуют, потому что самое важное для людей - это их кошелек. Откровенно говоря, сравнивая по зарплатам, можно сказать, что в Литве они меньше чем в Скандинавских странах, но больше чем в Украине или где-то еще. Украинцам наши зарплаты кажутся большими, но у нас иная точка зрения.
Арнольдас Абрамавичюс - частый гость в Украине Действительно, в Украине уровень жизни упал за последние два года, произошло не обеднение населения, а обнищание. Поэтому присутствует неудовлетворенность от того, что постоянно декларируются реформы, а изменений нет. В контексте децентрализации, на ваш взгляд, когда обычные украинцы почувствуют положительный эффект?
Когда Литва готовилась к вступлению в ЕС, мы поняли, что система местного самоуправления устарела. В маленькие села средства не доходят, развития никакого нет. Первая реформа была инвестиционной, в Украине она тоже имеется, но деньги доходят не до каждого села и поселка. Вашей целью должно быть то, чтобы представители объединенной громады понимали и чувствовали свою ответственность перед людьми.
Например, в Латвии, где реформа проводилась в 2009 году уже после вступления в ЕС, действовала система «кнута и пряника» - добровольно-принудительная основа. Из 400 самоуправлений осталось 110. Добрая воля проявлялась в том, что громады объединялись, получая при этом «пряник», - денежную помощь из национального бюджета. В частности, на новые школы, дороги. Те, кто категорически не хотели объединяться, остались ни с чем. В конечном итоге им все-таки приходилось объединяться, ибо по бюджетной методике у них осуществлялось урезание бюджета. Укрупнение легко сделать, когда идет рост ВВП или же рост экономики. В Украине это сделать проблематично. Когда экономика падает, люди противятся переменам.
Должно быть грамотное центральное управление. И не со стороны киевской власти, а областной. В Украине есть опасность несоответствия европейской практики в части назначения глав областей. С одной стороны, это очень хорошо, дает стабильность в Украине, но с другой стороны, области не совсем так функционируют, как должны функционировать большие европейские регионы.
А как большие страны живут в Европе?
Для Украины лучший пример - это Польша, где реформу местного самоуправления провели давно. Другой модели я не вижу. В Польше громады намного меньше, чем в Литве, где действует модель Скандинавского образца, довольно укрупненная. В Польше система местного самоуправления действует эффективно, и с них можно брать пример.
Самое большое различие Украины и Польши в том, что в Польше работают европейские фонды. За европейские деньги и люди, и депутаты готовы идти на жертвы, потому что если денег нет, остаются только амбиции. Без денежных средств вы ничего не сделаете, деньги должны идти из регионов, самой области, которая не должна быть как отдельное государство.
В Литве довольно развита фискальная децентрализация. Мне не понятно, какие в Украине будут созданы компетенции для проведения реформ по фискальной децентрализации. Мне не очень понятно, какие компетенции будут созданы для громад, если сделать упор на здравоохранение и образование. Тогда нужно искать деньги, а будет ли это эффективно - я не знаю.
А как этот вопрос решен в Литве?
В Литве система здравоохранения финансируется не из бюджета, а из специального фонда по здравоохранению. Мы имеем свои поликлиники и больницы, но, тем не менее, это не бюджетные деньги, деньги приходят от касс больных (страховая система). Если отдать большие полномочия по здравоохранению, образованию, не будут ли завышены ожидания? Скажем так, мы отдадим госпиталь или больницу, но приведет ли это к лучшему? Не обязательно, чтобы новая громада хотела взять все полномочия на себя. Если у нее есть деньги, это будет очень эффективно, но может быть и негативный опыт.
Как финансируется система образования в Литве? Децентрализовано или громадами?
Детские сады и среднее образование Литовская Республика финансирует из своего бюджета. Зарплаты преподавателей выплачиваются из дотаций государства. Мы предоставляем только техническое обслуживание школы, закрываем или открываем ее, заботимся о количестве учеников и классов. Эта система довольно неплохая, она есть во многих европейских странах. Зарплаты учителей унифицированы и идут как дотация, которая рассчитывается на количество учеников.
Если у нас есть 1 тысяча учеников, то министерство финансов просчитывает по специальной методике, какой у нас бюджет на зарплату учителей. Это довольно объективно: есть отдельные коэффициенты по городской и сельской местности. Мы получаем несколько миллионов евро, и управление знает, сколько может потратить на зарплату учителям. Мы можем содержать школы и с двумя-тремя учениками, но у нас нет для этого денег, и самоуправление принимает часто непопулярные решения по закрытию школ, особенно сельских, и этот процесс объективный, я считаю.
Важно, когда государство дает дополнительную функцию, к примеру, обеспечить воинский призыв. Выделяются дополнительные деньги, и мы можем нести какие-то траты. Если вернуться к вопросу, когда жители Украины почувствуют изменения, то можно вспомнить о «прянике». Если они его не получат от Европейского союза, то какие-то областные или районные рады должны его дать.
В канун местных выборов 2015 года с Президентом Украины Петром Порошенко В том-то все и дело: пока мы не можем рассчитывать на финансирование из ЕС, экономический кризис в Украине вряд ли будет преодолен в ближайшие годы. А реформы нужно проводить уже сейчас...
Здесь хорош пример Албании. В прошлом, в коммунистические времена, это была замкнутая страна, которая открылась в 90-х. Албания - член НАТО и сейчас продвигается в сторону Европейского союза, причем очень быстро, имеет на данный момент статус страны-кандидата. Выборы в Албании проходят по новой системе, которая практически на 90% идентична литовской - то есть 60 самоуправлений и где-то 10 регионов (уезды, или, как их называют в Польше, «поветы» с населением в среднем около 300 тыс. человек). Эти объединения могут сами себя обеспечить, они фискально независимы.
Албания - демократическая страна и реальная ситуация в ней гораздо лучше, чем я ожидал. Децентрализация продвигается быстро и эффективно. Албанцы проводят реформы в целях евроинтеграции, а вот Молдова, которая тоже взяла курс на Евросоюз, делать такого не собирается. В Молдове большой разброс населения по европейским настроениям и «русскому миру», экономика в трудном положении, а они выбирают до 1000 самоуправлений для трехмиллионной страны. У меня была встреча с ассоциацией самоуправлений Молдовы, и они мне говорили, что реформы не нужны, им комфортно.
Ситуация в селах в Молдове хуже, чем в Украине. Когда я начал говорить, что стоит попробовать сделать систему более эффективной, нужна какая-то инвестиционная политика, они сказали: «Если Европа будет предпринимать какие-то шаги, то и мы будем что-то делать». Думаю, там ситуация не изменится и после новых выборов. В Украине же работают специальные программы, и это прогресс. Нужно дальше идти в этом направлении.
Фото из личного архива Арнольдаса Абрамавичюса Беседовали Наталия Казеннова и Богдан Чикайло, Новости Донбасса
