Слабость государственных институтов и внешняя политика Украины
Слабость государственных институтов лишает Украину возможности проводить успешную внешнюю политику, делает ее фрагментарной и непоследовательной
Тезис о том, что внешняя политика является продолжением внутренней, воспринимается многими как непреложная истина. Интересно, что теоретические корни этого утверждения восходят к философии Канта, взглядам идеалистов-вильсонианцев и неожиданно близких к ним марксистов. Кант считал, что республики гораздо менее склонны воевать, чем монархии, в силу широкого круга людей, принимающих решения. Своеволие монарха, избавленного от тягот войн и потому легко принимающего решение об участии в них, ограничено в республике мнением граждан, которым предстоит нести всю ответственность за подобные инициативы.
Марксисты считали, что есть зависимость между общественно-политической системой внутри государства и его внешней политикой. Империалисты ведут захватнические войны, подталкиваемые вечным стремлением к наживе; социалистические страны разве что только защищаются; а при победе коммунизма вообще наступит мир во всем мире.
Мы продолжаем оставаться государством, соответствующим большинству критериев "слабости" и "хрупкости", с сохраняющейся угрозой стать государством несостоявшимся
Как и многие другие клише, тезис о взаимосвязи внутренней и внешней политики перекочевал по наследству в постсоветскую политологию без должного критического осмысления. Между тем, со времен расцвета классического марксизма, идеализма и ленинизма многое изменилось. В частности, сформировалась и стала доминирующей в мире теория политического реализма, одним из ключевых постулатов которой является утверждение о том, что характер внешней политики не зависит от внутриполитического устройства, а определяется соотношением сил, географией и прочими внешними факторами.
Сегодня есть убедительные аргументы в пользу обеих версий. Для Украины эта дискуссия имеет не столько теоретическое, сколько важное практическое значение. Дело в том, что мы продолжаем оставаться государством, соответствующим большинству критериев "слабости" и "хрупкости", с сохраняющейся угрозой стать государством несостоявшимся. Источников этой слабости несколько, но общее их воздействие приводит к критической неэффективности, а временами и отсутствию работающих институтов - основы государственности. В свою очередь, институциональная слабость создает принципиальные вызовы и ограничения для внешней политики. Иными словами, слабое государство - не в смысле военной силы, а в смысле эффективности - не может проводить успешную внешнюю политику.
Неспособность отделить национальные интересы от хронически неэкологичной борьбы за власть - отличительная черта слабых государств
То же самое можно сказать и о еще одном слабом государстве - Российской Федерации, разместившейся на 65 месте рейтинга Fragile States Index, в группе повышенного риска. Масштабные попытки создать видимость внешнеполитических успехов разбиваются о суровые реалии: вылет из десятки крупнейших экономик мира, вынужденное сокращение военных расходов, нарастание враждебности соседей и потеря союзников.
Возвращаясь к Украине, стоит отметить непоследовательный и фрагментарный характер внешней политики институционально слабого государства. Фрагментарность - это когда вместо целостной внешнеполитической стратегии осуществляется набор разнообразных политик среднего уровня, с часто противоположными или плохо сочетающимися целями. Эти политики становятся заложниками и инструментами внутриполитических торгов, их разрабатывают для торгов или частичной реализации. Все крупные инициативы Украины на международной арене последних десятилетий - от членства в НАТО до, скажем, урегулирования Приднестровского конфликта страдали подобным недостатком. Ярким и, похоже, хрестоматийным примером такой политики стали торги вокруг подписания Соглашения об ассоциации с ЕС в исполнении Виктора Януковича. Весь евроинтеграционный курс был ненастоящим, частью и заложником внутриполитической борьбы. То же самое, кстати, можно сказать и о предыдущих его воплощениях. Неспособность отделить национальные интересы от хронически неэкологичной борьбы за власть - отличительная черта слабых государств.
Взаимосвязь нашей внутренней слабости и внешнеполитической неэффективности будет проявляться все отчетливее. Потеря субъектности в международных отношениях и в дальнейшем утрата суверенитета могут стать вполне реальными
Не лучше обстоят дела и с последовательностью. Когда внешней политикой торгуют, она не может быть предметом стратегического планирования и полем долгосрочных решений. В течение последних десяти лет Украина объявляла курс на членство в НАТО, провозглашала внеблоковость и снова отказывалась от своих предыдущих ориентиров. Кто согласится воспринимать нас в качестве серьезного партнера и надежного союзника в таких условиях? Последовательность во внешней политике требует сильных принципов, институтов и ресурсов. Она - в отличие от инерционности, свойственной всем государствам - временами ставит перед трудными решениями.
Взаимосвязь нашей внутренней слабости и внешнеполитической неэффективности будет проявляться все отчетливее. Потеря субъектности в международных отношениях и в дальнейшем утрата суверенитета могут стать вполне реальными. В конце концов, хрупкое государство становится источников рисков, вызовов и проблем в региональном масштабе.
Если мы останемся институционально слабым государством, то не сможем рассчитывать на надежных союзников. Нам нечего будет им предложить, кроме непредсказуемости. Членство в любой системе коллективной безопасности возможно только в том случае, если потенциальные выгоды для партнеров перевешивают риски. Государство, не способное сформулировать долгосрочную стратегию и придерживаться ее, очень редко бывает ценным союзником. Нашу риторику о стремлении вступить в НАТО или стать частью любых других эффективных систем безопасности хорошо бы начинать именно с понимания этого.
Очевидно, что преодоление слабости государства сделает внешнюю политику более эффективной. Но возможен ли обратный эффект: использование внешней политики для усиления государства? Украина может это проверить на собственном опыте. Для этого стоит сделать формирование дееспособных институтов и организаций приоритетом государственной политики, в том числе и внешней.
Слабое, хрупкое государство - плохой союзник, но отличная жертва. И это обстоятельство будет и дальше налагать на нашу внешнюю политику крайне узкие рамки.
Николай Капитоненко
доцент Института международных отношений (КИМО)
Киевского национального университета им. Тараса Шевченко
