Тень Конституции: почему основной закон плохо работает и как его нужно менять?
Процесс принятия Конституции 27-28 июня 1996 года известен как "конституционная ночь": обсуждение основного закона длилось 24 часа. 393 нардепа - таким был состав ВР в ночь принятия решения. Финальное голосование дало такой результат: 315 голосов "за", 36 голосов "против, 12 воздержались, 30 не голосовали.
15 разделов и 161 статья - таков количественный состав Конституции Украины. 296 раз в основном законе упоминаются права, 48 раз - производные от слова "свобода", 3 раза - от слова "демократия", 1 раз - от слова "справедливость".
По состоянию на 27 июня 2018 года в Конституционном суде находится 277 конституционных жалоб от граждан и юридических лиц. Жалоба подается в том случае, если окончательное решение суда противоречит основному закону.
41 конституционное представление - по состоянию на 27 июня такое количество обращений подано в КСУ, с просьбой признать неконституционными правовые акты или истолковать положения основного закона. Право на конституционное представление есть у президента, не менее чем у 45 нардепов, Верховного Суда, омбудсмена и ВР АР Крым.
70 толкований - столько раз Конституционный суд давал разъяснения о том, как следует применять нормы основного закона.
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: СНГ, ПРОЩАЙ: КАК УКРАИНА БУДЕТ ВЫХОДИТЬ ИЗ СОДРУЖЕСТВА
Как менялась?
2004 год - Украина стала парламентско-президентской республикой: произошло сокращение полномочий главы государства. Его лишили права назначать и увольнять министров, глав местных администраций, генпрокурора. Премьера выдвигал президент по предложению парламентского большинства, за ним осталось право предлагать кандидатуры на должности министра иностранных дел, министра обороны, главы СБУ и генпрокурора. Кандидатов на должности глав других министерств предлагал уже премьер-министр. Также после изменения Конституции ветированный президентом закон мог вступить в силу на основании подписи председателя ВР при соблюдении определенной процедуры - если парламент преодолел президентское вето, а гарант в течение десяти дней закон не подписал.
2010 год - КСУ по представлению 252 нардепов рассмотрел изменения, принятые в 2004 году, и признал их неконституционными. Украина вернулась к президентско-парламентской форме правления.
2011 год - полномочия ВР и местных советов продлили с 4 до 5 лет. Перенесли сроки проведения выборов в парламент: с последнего воскресенья марта на последнее воскресенье октября. Сроки проведения президентских выборов перенесли с последнего воскресенья октября на последнее воскресенье марта.
2013 год - были приняты изменения в 98 статью Конституции о том, что отдельным законом определяются организация, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты, которая от имени ВР контролирует поступления и расходы бюджета.
2014 год - парламентарии восстановили нормы Конституции, принятые в 2004 году. Украина опять стала парламентско-президентской республикой.
2016 год - ВР внесла в Конституцию изменения в части правосудия. Закреплена трехуровневая система: суд первой инстанции, апелляционный и Верховный Суд. Процедурой отбора судей должен заниматься Высший совет правосудия. Президент по представлению Совета вносит в парламент предложения о создании и ликвидации судов. Судьи должны пройти переаттестацию, подавать двойную декларацию - свою и членов семьи, их лишили неприкосновенности - согласие на арест дает Высший совет правосудия, а не парламент.
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: БЕДНЫЕ ИЛИ ПРИБЕДНЯЕМСЯ: СКОЛЬКО В УКРАИНЕ НЕОБЕСПЕЧЕННЫХ ЛЮДЕЙ
Стала ли Конституция лучше и стоит ли ее так часто менять?
Вадим Карасев, директор Института глобальный стратегий:
- В какой-то степени, Конституция стала лучше. Произошли изменения, связанные с трансформацией президентско-парламентской в парламентско-президентскую республику. Все-таки, будущее за европейским парламентаризмом - нет другой оптимальной структуры власти, логики формирования правительства, а, главное, политической ответственности. В этом отношении Конституция совершенствовалась, и мы частично вышли на парламентскую логику формирования правительства.
Могут быть сильные или слабые президенты, всенародно или парламентом избранные, парламентская монархия или республиканская форма правления, но, за исключением США и южноамериканских конституционных режимов, только европейская континентальная политическая модель подразумевает парламентскую логику формирования правительства.
Конституцию меняют часто. Во Франции было пять республик и пять конституций. Часто приводят в качестве примера США, где федеральной конституции в неизменном виде более 200 лет, но там меняются конституции штатов. Жизнь меняется, поэтому должна меняться и конституция.
Но у нас проблема в другом. У нас Конституция лишь частично является формой политического и государственного правления. Она носит скорее рамочный и фасадный характер, а не управленческий и функциональный. Маленький пример - в Конституции предусмотрены бесплатные образование и здравоохранение. И что, разве они бесплатые? К сожалению, у нас дуализм в том, что есть две формы правления: одна опирается на конституцию, а другая - внеконституционная, административная, неформальная, полукоррупционная. Задача на следующий период - либо подготовить новую Конституцию, либо устранить этот дуализм.
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: ТОП-9 ИНДИКАТОРОВ ЭКОНОМИКИ: ИЗ-ЗА ЧЕГО УКРАИНЕ СТОИТ ВОЛНОВАТЬСЯ И В ЧЕМ ОНА ПРЕУСПЕЛА
Как хотят изменить?
Переименование Днепропетровской и Кировоградской областей. Нардепы предлагают Днепропетровскую область назвать Сичеславской, а Кировоградскую - Кропивницкой. Сейчас законопроекты рассматривают комитеты.
Децентрализация. Инициатором законопроекта является президент, и основная часть изменений является продолжением административно-территориальной реформы. Законопроект предусматривает появление префектов - представителей президента в областях; разделяет полномочия облсоветов и их исполнительных комитетов; в нем прописан механизм создания и работы исполкомов громад. Систему административно-территориального устройства предлагают изложить в другой редакции: убрать перечень областей, а вместо этого указать, что территориальные единицы - это громады, районы и регионы.
Но также в законопроекте в переходных положениях указана самая противоречивая норма, которую назвали "особым статусом Донбасса" - о том, что особенности местного самоуправления в некоторых районах Донецкой и Луганской областей регулируются отдельным законом. 31 августа 2015 года парламент предварительно одобрил законопроект. Во время рассмотрения под стенами ВР проходил митинг, а после голосования произошли стычки, в результате которых погибли четверо срочников-нацгвардейцев.
Неприкосновенность. В ВР находятся два законопроекта: президентский предусматривает ограничение депутатской неприкосновенности с 2020 года, а депутатский - с момента вступления в силу закона. Осенью 2017 года оба законопроекта включили в повестку дня ВР и они ушли в Конституционный суд. Депутатский уже признан конституционным. Он предусматривает, что нардепы не несут юридической ответственности за голосования и выступления в парламенте, за исключением клеветы.
Исключить из Конституции предлагают норму о том, что нардепов не могут привлечь к уголовной ответственности, задержать или арестовать без согласия ВР.
Полномочия нардепов. Народные депутаты предлагают дополнить ст. 78 о своих полномочиях и разрешить им совмещать представительский мандат с деятельностью премьера и членов Кабмина. С 2016 года находится на ознакомлении в комитетах.
Функции Нацбанка. Нардепы предлагают прописать, что он не просто обеспечивает стабильности гривны (ст. 99), а разрабатывает и проводит денежно-кредитную политику для экономического роста, обеспечивает ценовую и курсовую стабильность гривны, умеренный уровень учетной ставки и способствует занятости населения. С 2016 года находится на ознакомлении в комитетах.
Сельское хозяйство. Ст. 41 о праве собственности нардепы предлагают дополнить нормой о том, что основа аграрного устройства Украины - фермерское хозяйство. В 2017 г. ушел на ознакомление в комитеты.
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: ОТ СУБСИДИЙ ДО БОЛЕЗНЕЙ: ТОП-10 РЕЕСТРОВ, КОТОРЫЕ НАЧАЛИ ИЛИ СКОРО НАЧНУТ ДЕЙСТВОВАТЬ
Какие изменения могут принять?
Андрей Золотарев, руководитель аналитического центра "Третий сектор":
- Учитывая специфику нынешней ВР, вряд ли удастся провести изменения в Конституцию. Даже по вопросу переименования областей сомневаюсь, что найдутся 300 голосов.
Всегда конституционный зуд - признак близящейся катастрофы действующего режима. Если брать в качестве примера депутатскую неприкосновенность - она всегда было признаком выборов: начинали говорить на мега-популярную тему за год-два до выборов, а потом она сходила на нет. В этот раз, нужно смотреть правде в глаза, высока вероятность, что вопрос решат. Но с европейской практикой там мало общего. Там депутатская неприкосновенность распространяется на политическую деятельность депутата, а во всем остальном он несет ответственность наравне с простыми гражданами.
У нас назрел ряд реальных и насущных проблем: устранение дуализма власти президента и премьера, должны быть подведены конституционные изменения под децентрализацию. Остальное - от лукавого.
Конституцию у нас превратили в рулон туалетной бумаги. Украина по Конституции - социальное государство, а по факту таковым не является. Очень многое из написанного в ней не имеет под собой никакой экономической основы. Тут нужно просто определиться с тем, что мы можем и не можем гарантировать. Понятно, когда принималась эта Конституция, каким тогда было большинство в ВР, но, по прошествии времени, особенно на фоне антисоциальной политики, стала видна очевидная декларативность основного закона.
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: ПОЧВА ДЛЯ СПОРОВ: ЗАЧЕМ УКРАИНЕ МОРАТОРИЙ НА ПРОДАЖУ ЗЕМЛИ
Как обойти?
В Украине действует принцип верховенства права. Основной закон - Конституция, а законы должны быть приняты на ее основании и соответствовать ей. Нормы Конституции имеют прямое действие. Но опыт показывает, что не все, что в ней написано, стоит воспринимать так уж буквально.
Земля. Ст. 13 Конституции предусматривает, что земля - объект права собственности народа, ст. 14 гарантирует право собственности на землю, которое приобретается и реализуется на основании закона. Законодательство предусмотрело распаевку сельскохозяйственной земли и передает участки по 2 га в собственность украинцам. Сейчас таких землевладельцев около 7 млн. По ст. 41 Конституции, каждый имеет право пользоваться и распоряжаться своей собственностью. Однако в 2002 году на продажу земли сельхозназначения наложили временный мораторий, который регулярно продлевают. Зимой 2017 года 55 нардепов подали обращение в КСУ о его отмене, но спустя год КСУ отказался открывать производство. Зато Европейский суд по правам человека вынес решение по делу " Зеленчук и Цыцюра против Украины": признал мораторий таким, который нарушает права собственности и отвел Украине "разумные сроки" (без уточнения) на изменение законодательства. Министерство юстиции, представляющее Украину в суде, делало акцент на стремлении государства уберечь землю путем регуляции рынка. ЕСПЧ принял решение в мае 2018 года, оно вступает в силу через три месяца - это время отводят для обжалования. ЕСПЧ не накладывает санкции, но он использует прецедентное право, а данное решение - прецедент. По нему не предусмотрены глобальные компенсации от государства, но если судиться начнут миллионы землевладельцев, мораторий может слишком дорого обойтись государству.
Медицина. В соответствии со ст. 49, медицинская помощь в государственных и коммунальных медучреждениях предоставляется бесплатно. Де-факто, она практически везде платная. Основания для этого есть в решении Конституционного суда, который в 2002 г. признал, что норма основного закона не исключает финансирования из внебюджетных источников.
Гражданство. В Конституции (ст.4) содержится норма о едином гражданстве. Однако ответственности за получение второго, третьего и т. д. гражданства нет. Человек с несколькими паспортами все равно остается гражданином Украины, просто на территории нашей страны он воспринимается именно так, а не в качестве гражданина, например, Израиля. Удачной трактовкой о том, что двойное гражданство не запрещено, а просто не признано, пользуются, в том числе, и представители власти. В частности, нардеп Юрий Кармазин говорил, что двойное или тройное гражданство есть у 49 народных депутатов.
ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ: ВЕЛИКОЕ ПЕРЕСЕЛЕНИЕ НАРОДА: КУДА И ПОЧЕМУ УЕЗЖАЮТ УКРАИНЦЫ ИЗ УКРАИНЫ
Что может заставить или убедить власть соблюдать Конституцию?
Александр Кочетков, политтехнолог:
- Никаких шансов. Я имел отношение к принятию этой Конституции. Она, по факту, зафиксировала соотношение позиций во власти - Верховного Совета, во главе с Александром Морозом, и Администрации Президента, во главе с Леонидом Кучмой. Никакого отношения к народу это не имело. Поменялась власть, и зачем ей выполнять Конституцию, если не она заключала этот "пакт о ненападении"?
Конституцию будут выполнять только в том случае, если каждый гражданин, что обыкновенный, что во власти, будет считать ее своей собственной, к которой он имел какое-то отношение. Нам нужно пройти совершенно другой путь. Я сейчас занимаюсь новым общественным договором, который является предтечей новой Конституции. Смысл заключается в том, что вырабатываются некие принципы: что такое Украина, куда мы движемся. Вот о чем должны договориться всем обществом. За счет чего мы хотим хорошо жить? Какое место Украина должна занимать в мировом разделении: что мы будем производить, с кем будем дружить? Некие общие принципы совместного проживания на данной территории и использования ее богатств. На базе общественного договора, который пройдет обсуждение, можно будет создать новую Конституцию, которую будут чувствовать своей и станут ее выполнять. В ней будут нормы прямого действия и право каждого гражданина подать в суд общей юрисдикции в связи с нарушением его конституционных прав. Такая работа может быть сделана либо сейчас, на смене власти, либо, пожалуй, никогда.
С этой Конституцией, с этим отношением, она уже не заработает никогда. Ее воспринимают как атрибут, вроде президентского штандарта. Постсоветская Конституция зафиксировала дуализм власти президента и премьера, а это не может эффективно работать.
Дорабатывать Конституцию уже не нужно. Нужно сносить и строить новое современное эффективное здание власти XXI века с колоссальным применением цифровой демократии. Мы боремся с коррупцией, создаем кучу органов, а вы сделайте две вещи. Первая - минимизируйте общение гражданина с чиновником: все разрешения, налоговые вопросы решаются на уровне компьютерной программы. Второе - извольте установить контроль над расходами чиновника таким образом, чтобы он не мог потратить нечестные деньги. Все переводят в гривну и хранят в Нацбанке - тогда они будут бороться за национальную валюту.
Не бывает кристально честных чиновников, просто нужно создать условия, когда им невыгодно воровать, а выгодно эффективно работать. Тогда государство будет выполнять сервисную функцию. Оно создано для того, чтобы нам жилось хорошо, а не ему. Изменениями в нынешнюю Конституцию это никак не исправить - нужен новый принцип. В центре - права, свободы и обязанности гражданина, затем территориальная громада, как объединение свободных личностей, и потом уже четко прописанные органы центральной власти, чтобы она ни на сантиметр не могла отойти от прописанных прав и обязанностей: внешняя политика, оборона, безопасность и задание неких стандартов образования, здравоохранения, финансовых операций.
Анна Гончаренко
