Все о децентрализации: почему досрочные местные выборы и перенос столицы из Киева невозможны
Бывший замминистра регионального развития, а сейчас сотрудник Института гражданского общества Анатолий Ткачук рассказал, когда мы выйдем на полное покрытие Украины объединенными территориальными громадами, и почему идея о проведении досрочных местных выборов противоречит Конституции
/ Фото: Алексей Филипов, Сегодня
Пока новая власть на политическом олимпе размышляет, каким образом провести досрочные местные выборы, эксперты предупреждают, что это может поставить под угрозу дальнейшую децентрализацию, которая в Украине идет уже пять лет. Сейчас создана 931 объединенная территориальная громада (ОТГ), и в планах до конца этого года выйти на полное покрытие страны ОТГ.
Для этого одним из первоочередных необходимо принять закон об основах административно-территориального устройства. Однако новая властьпока этого не декларирует. Зато, избранные депутаты от "Слуги народа" в Верховную Раду активно постят в Facebook, что уже совсем скоро губернаторов и РГА заменят префекты.
Ничего нового в этом нет. Предложенные Петром Порошенко изменения в Конституцию по децентрализации, которые в первом чтении приняли ровно четыре года назад, предусматривают тех же префектов и префектуры. Чтобы расставить точки над "и", увидеть, на каком этапе внедрения децентрализации мы сейчас находимся, и действительно ли нам нужно менять Конституцию, сайт "Сегодня" побеседовал с одним из идеологов реформы, бывшим заместителем министра регионального развития, а сейчас - сотрудником Института гражданского общества Анатолием Ткачуком.
- Сейчас все обсуждают возможность проведения досрочных местных выборов, поэтому с этого и начнем. Почему сейчас нельзя проводить досрочные местные выборы? Чем это грозит?
- Во-первых, досрочные местные выборы проводить можно. Но, отдельных местных советов, отдельных сельских или городских голов. Досрочные выборы проходят, когда есть причина. Когда, например, отстранили мэра или он умер, тогда объявляются выборы, или совет не может работать, тогда по нему принимается решение и объявляются досрочные выборы на период до очередных. В нашем случае -дооктября2020 года. Объявить внеочередные местные выборы по всей Украине невозможно с точки зрения конституционности и законности.
- Но мы все прекрасно понимаем, что новая власть на волне высоких рейтингов хочет получить большинство еще и на местах. Именно под это они и ищут юридическую основу для проведения внеочередных местных выборов.
- Если уже и искать юридические основания, то их надо искать правильно, одним выстрелом убив двух зайцев. Что я имею в виду? Если, допустим, кто-то сказал, что на Конституцию и законы нам плевать, ВР может все, у нас есть большинство, приняли решение, что проводим сейчас досрочные местные выборы. И что мы получим? Новые органы, которые будут действовать меньше года (ведь после внеочередных выборов должны все равно состояться очередные в октябре 2020 года)? А каким будет бюджет Украины на 2020 год, когда мы выбрали новое местное самоуправление, а все осталось по-прежнему - часть страны уже децентрализована, а часть осталась иерархическая? Последняя приходит в упадок быстрыми темпами, потому что нет мотивации и не хватает ресурсов. Чтобы их как-то сбалансировать, нужно будет забирать ресурсы у децентрализованной Украины, что точно вызовет недовольство.
Как выйти из этого круга? Очень просто - завершить реформу. Условно 1 сентября собирается ВР, до 10 сентября сформировали комитеты и начали рассматривать законопроекты, как первоочередные. В это время президент поручает Минрегиону подготовить 24 законопроекта об утверждении административно-территориальных единиц в каждой области. Таким образом принимается 24 закона. Латвийцы, к примеру, за ночь это все приняли. Как только все будет принято, у нас появится основание для проведения не внеочередных, а первых выборов, поскольку у нас будет новая административно-территориальная единица, где нужно сформировать новые органы.
Таким образом, если поспешить, можем все это сделать до декабря. Если не все произойдет быстро, то первые выборы в новом административно-территориальном устройстве можем провести весной. И это будет круто, потому что мы сразу всю Украину покроем громадами, новыми районами, а администрации получат совершенно новые возможности.
- Предположим, ВР таки решит пойти на внеочередные местные выборы. Тогда на децентрализации можно ставить крест?
- Нет, но большой знак вопроса точно. Потому что, повторюсь, это будут выборы только на год.
- Но, опять-таки, окончательное решение за Верховной Радой. И в этом году она пойдет на внеочередные местные выборы, а в следующем просто не примет решение о проведении очередных.
- В нашей Конституции все написано. Очередные выборы местного самоуправления проходят каждые пять лет и есть разъяснение Конституционного суда, который определил, от какой даты идет отсчет очередных выборов. Поэтому спрыгнуть с этого не выйдет. Потому что одно дело говорить популистские вещи во время выборов или на этапе формирования Верховной Рады. А как потом действовать? У правящего большинства будет все: свой президент, свой премьер, своя Верховная Рада - полная ответственность. И сразу сделать фальстарт на местных выборах - это будет очень сильный удар по собственному имиджу и реформе, которую все вроде как и поддерживают.
В декабре прошлого года был соцопрос. Спрашивали у людей, как можно охарактеризовать ситуацию в вашем населенном пункте? Варианты ответов: спокойная, тревожная, угрожающая. Абсолютное большинство людей ответило "спокойная". Но на вопрос, как можно охарактеризовать ситуацию в Украине, большинство людей отвечает "угрожающая". Получается, что та угрожающая Украина где-то далеко, в телевизоре, и там все плохо, а у нас все нормально. А если мы хотим сделать все плохо еще и на местах, то сразу разрушим всю почву, на которой стоят государственные институты, включая те, которые только формируются.
- На сегодня в Украине уже создано 931 ОТГ, в которых, наряду с городами областного значения, проживает более 70% украинцев. А по расчетам должно быть 1,5 тыс. ОТГ.
- На сегодня уже где-то 1380 ОТГ, которые утверждены в перспективных планах. То есть, остался небольшой кусочек. Все очень просто: берем область, перспективный план, и, если он в области утвержден, - это и есть основа нашего закона о принятии административно-территориальных единиц области. Если в области перспективный план утвержден на 70% территории, Минрегион расписывает в соответствии с методикой оставшиеся 30%. Все это подается в ВР для голосования. После утверждения нового административно-территориального устройства мы получаем основания для проведения первых выборов на новой территориальной основе.
- Реформа идет уже пять лет. Почему села не торопятся объединяться?
В тренде
В Украине немного похолодает: синоптики предупредили о перепаде температур и дождях
- О селах - это очень сильно сказано. В каждом конкретном случае есть люди, которые мешают это сделать. Помню, как в прошлом году мы были в Черновицкой области. Там есть район, где не создано ни одной громады, потому что некоторые села были против. И по странному стечению обстоятельств в каждом из этих сел ключевым арендатором земли является депутат областного совета.
Есть другой пример. Депутат областного совета, который занимается морским бизнесом, создал объединенную громаду на заливе, чтобы сделать альтернативный порт. И он провел это решение через областной совет вопреки методике. В Украине, к сожалению, большинство людей выполняют законы добровольно. Мало того, те, что выполняют, часто думают, что они лучше понимают смысл закона и пытаются сделать все по-своему. А государственные институты настолько слабы, что не могут перекрыть эти "дыры" своим волевым решением. Если областной совет пропускает такое решение, есть Минрегион и Кабмин, который может вернуть это все обратно. Но в Киеве думают так: вы хотите быть хорошими, а чтобы плохим был Киев? И он пропускает.
Если мы утвердим все административно-территориальное устройство, примем соответствующий закон, то в течение ближайших 5-10 лет постепенно снимем и эти проблемы. В законе предусмотрен инструментарий, как уже существующая громада может присоединиться к другой, как ее можно разделить между другими громадами, как изменить границы. Это достаточно рутинный процесс, который можно назвать доведением изделия до серийного состояния.
- Киевская область по децентрализации отстает.Почему?
- Здесь несколько причин. Первая - политическая. Долгое время облсовет и администрация не дружат, и это, мягко говоря. Была даже ситуация, когда куча бюджетных программ не финансировались, потому что был конфликт между областным советом и областной администрацией. Вторая часть - экономическая. Пять районов вокруг Киева - это 60% Киевской области по населению и экономическому потенциалу. Если, например, взять Киево-Святошинский район, по экономическому потенциалу это то же самое, что и Белая Церковь. Следовательно, те, кто управляют районом, страшно заинтересованы в том, чтобы и дальше оставаться руководить районом, и в ручном режиме распределять средства. Приведу еще один пример. Петропавловская и Софиевская Борщаговка имеют статус села, а там живут десятки тысяч людей.
- Логично было бы, чтобы они присоединились к Киеву...
- Не факт, потому что тренды меняются. Города уже перестают безгранично расширяться, потому что это создает проблемы для инфраструктуры города. А в условиях изменения климата это приводит к тому, что расходы электричества в "горячую" пору очень сильно растут. Поэтому начинает идти развитие такими концентрическими кругами: в центре большой город, а вокруг него сеть городов второго яруса, вокруг которых, в свою очередь, сеть городков третьего яруса. Создается, таким образом, агломерация, которую мы называем "большой Киев".
Интересность истории в том, что, например, "Борщаговки" не заинтересованы получить статус объединенной громады. Потому что сейчас у них много денег, им говорят: стройте школу, а они говорят, что вопрос школы - это район. Очень классно главам сидеть на деньгах, а полномочия - у других. Но это плохо для людей. С другой стороны, я не вижу потребностей объединять Петропавловскую и Софиевскую Борщаговку, потому что все это уже самодостаточные, можно сказать, города. Поэтому в Киевской области и вокруг Киева нужно создавать ОТГ с несколько другим подходом.
- То есть, мы должны выйти на агломерацию с Киевом в центре?
- Да. Но, есть и другая проблема - Северная Киевщина, которая почти, как "тундра". Плотность населения минимальна, а городов вообще нет. Надо, чтобы областная администрация начала реализовывать ряд проектов для повышения способности этих территорий. Это предусматривала и областная стратегия развития области, однако проектов развития северной Киевщины для финансирования из Государственного фонда регионального развития область начать так и не смогла.
- А какие города должны войти в агломерацию?
- Если посмотреть на карту, то Бровары - это, фактически, цех Киева. Борисполь - логистика Киева. Боярка, Вишневое, Ирпень, Коцюбинское, Гостомель - спальные зоны. Но несмотря на это, еще даже Фастов тяготеет к Киеву, потому что есть железная дорога, хорошее сообщение. Тяготеют к Киеву также Васильков и Обухов. Поэтому агломерация не будет симметричной, потому что все зависит от того, как экономика этих окружающих территорий и люди замкнуты на Киев. Последние данные показывают, что где-то около 670-780 тысяч человек ежедневно едут в Киев и обратно. И если взять карту именно доезда людей в Киев, мы сразу увидим эту реальную агломерацию.
- Как Вы относитесь к идее переноса столицы?
- Поотбивал бы пальцы за такую?? идею. Это идея Кремля, который рассказывает, что в Австралии перенесли, в Аргентине, в Казахстане... А где в Европе хоть раз перенесли? Нигде. В Украине есть единственный четко выраженный центр, куда ездят все - это Киев. Есть еще два других центра, куда также много ездят со всей Украины - Львов и Одесса. Есть еще два региональных - это Харьков и Днепр. Поэтому перенос столицы из Киева автоматом ставит под сомнение эту новую столицу, как влиятельный интегрирующий центр украинского государства.
Если взять период средних веков, когда в Европе образовывались государства, то в наших территориях захватчиками все делалось для того, чтобы Киев не был центром. Однако, все тяготеет к центру. Как только мы переносим столицу в другое место, получаем проблемы дезинтеграции и возникает, например, вопрос, а почему Винница? Я - Днепр, я круче Винницы. А почему Днепр? Я - Львов, ко мне ездят больше, чем в Днепр. Не стоит создавать проблемы на пустом месте.
Что касается разгрузки центра - это совсем другой вопрос. Правительственный центр можно создавать. Когда я был депутатом, то в 1991 году даже подготовил проект постановления и передал Плющу (тогда председателю Верховной Рады Украины) о создании отдельного правительственного центра на Левом берегу, там, где сейчас Позняки. Тогда там еще не было застройки, можно было создать правительственный центр с хорошей логистикой.
В 2006 году, когда мы только начинали работать над реформой, я предлагал перенести в Боярку научные институты и их предприятия из Киева. Было понятно, что их точно вытеснят из Киева и мы их потеряем. А в Боярку есть хорошая логистика - железная дорога и автомобильные подъезды с разных сторон. Там была классная территория между Бояркой, лесом и Белогородкой - большое чистое поле. Там можно было сделать большой технологический парк.
- Украинскую "силиконовую долину"?
- Да, и это можно было сделать элементарно, там для этого все есть. Но никто не мыслит категориями будущего. Вы бы видели, как сейчас это поле застроили. А теперь посмотрите на место, где был Институт Патона в Киеве - все застроено.
*Во второй части интервью с Анатолием Ткачуком читайте, почему не стоит вносить изменения в Конституцию по децентрализации и создавать исполкомы, пока на Донбассе идет война.
