Реформа прокуратуры: изменения и риски для Украины
4 октября 2019 года Генеральный прокурор Руслан Рябошапка объявил о начале второго этапа реформы прокуратуры. А 19 сентября 2019 года Верховная Рада приняла Закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно первоочередных мер по реформе органов прокуратуры". Этот закон запустил масштабные изменения в работе прокуратуры.
Данные изменения могут иметь как положительный эффект, так и определенные риски для дальнейшей работы этой структуры.
Переименование Генеральной прокуратуры Украины
В первую очередь стоит обратить внимание на переименование Генеральной прокуратуры Украины в Офис Генерального прокурора. Такое название упрощает и нивелирует значение и место прокуратуры в системе правоохранительных органов Украины. Слово "офис" происходит от англ. office и от лат. officium (обязанность, служба) и обозначает:
- помещение, здание, комплекс зданий, где работают секретари, охранники и уборщики;
- нежилое помещение, принадлежащее субъекту хозяйствования, где содержится его исполнительный орган и которое имеет определенный адрес для почтовой связи. В офисе находится штаб-квартира, где работает руководство и официальное представительство фирмы.
Слово "office" в 1365 году использовалось как обозначение места, где ведутся дела. С XV века английские купцы стали использовать для своего бизнеса здания, где были кабинеты (офисы) и заключались сделки.
Такое название вполне целесообразно для компании, предприятия, места расположения представителей и руководящего состава учреждения. Но не для центрального правоохранительного органа Украины, который выполняет надзорную функцию, осуществляет процессуальное руководство и поддерживает государственное обвинение в судах от имени государства. Хотя либертарианство предусматривает такой способ нивелирования государственных учреждений.
Еще одно изменение, которое влияет на восприятие прокуратуры - отмена законодательных актов, регулирующих положение о классах чинов прокуроров и форменной одежде. Поскольку реорганизация предусматривает возвращение к территориальной системе распределения, региональные прокуратуры становятся областными и окружными, в зависимости от их расположения.
Прокуратура занимает центральное место и является заключительным звеном в системе правоохранительных органов, полностью координирует их работу. Поэтому решение об отмене чинов вызывает вопрос о лишении статуса прокуратуры как центрального органа в правоохранительной системе государства.
Например, в ситуации, когда на координационном совещании среди его участников, представителей Национальной полиции, СБУ, налоговой полиции и других только Генеральный прокурор должен быть в гражданской одежде. В таком случае форма - это индикатор принадлежности органов к правоохранительной системе, а прокуратура - ее центр.
Такое решение может быть обусловлено процедурой демилитаризации отдельных ведомств, при которой признаков милитаризма лишаются все правоохранительные системы страны. Но она должна начаться с изменений в сферах, где форменная одежда и чины имеют скорее традиционный характер - например, таможенная, налоговая, транспортная служба и другие.
Значение кадровых изменений и расширение полномочий Генпрокурора
Главная цель закона - кадровые изменения или "перезагрузка" кадров прокуратуры. Она предусматривает проведение переаттестации действующих прокуроров: все прокуроры всех уровней прокуратуры должны пройти полную проверку, в которой будут учитываться не только знания и практический опыт, но и дисциплинарные жалобы и данные о качестве рассмотрения жалоб от граждан прокурорами.
В рамках кадровых изменений стоит задача привлечения новых специалистов на должности прокуроров. В составе кадровых комиссий должны быть лица, которые прошли проверку, аттестацию, имеют специализированное образование и практический опыт не менее 15-20 лет. Это обеспечит качественный отбор кандидатов на должности прокуроров.
В то же время штат органов прокуратуры сокращается с 15 000 до 10 000 работников. Такое количество прокуроров, по мнению специалистов-практиков, не является достаточным для нормального функционирования и обеспечения выполнения всего спектра задач прокуратуры и ее подразделений. Поскольку уже начало свою работу Государственное бюро расследований и предусматривается создание Института дознания, который начнет свою работу с января 2020 года. С увеличением количества следователей и дознавателей должен происходить пропорциональный рост количества процессуальных руководителей (прокуроров).
Реформа прокуратуры также предусматривает расширение полномочий Генерального прокурора и возвращает требование, согласно которому должность может занять только лицо с высшим юридическим образованием и стажем работы не менее 5 лет в области права.
В связи с временным прекращением работы квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров и Совета прокуроров Украины в сентябре 2021 года Генеральный прокурор получает ряд временных полномочий, которые он использует на период проведения кадровых изменений:
- определение порядка проведения отбора на занятие вакантной должности прокурора;
- рассмотрение жалоб на прокуроров в период переаттестаций и установления дисциплинарной ответственности;
- определение порядка увольнения прокуроров без согласования решения с Советом прокуроров.
С одной стороны, такое расширение противоречит демократическим принципам работы прокуратуры, поскольку все полномочия закрепляются за Генеральным прокурором. Но, с другой стороны, на этапе реструктуризации органов и переаттестации прокуроров это будет способствовать оптимизации процесса принятия решений.
Генпрокурор в течение 1,5 года при поддержке кадровых комиссий имеет возможность полностью изменить штат системы органов прокуратуры. Что может означать тотальный перезапуск работы прокуратур и ограничить возможность возвращения на должности прежних работников Генеральной прокуратуры.
Ликвидация военной прокуратуры: за или против?
Согласно принятому закону военная прокуратура полностью ликвидируется. Расследование военных преступлений передается Государственному бюро расследований и предусматривается создание специализированных органов прокуратуры. Учитывая специфику военных преступлений, такое решение вызывает некоторые вопросы.
Ликвидация военных прокуратур в мирное время является достаточно логичным решением. Но, учитывая ситуацию в стране, необходимость расследования военных преступлений и эффективность работы военных прокуроров в зоне боевых действий, работа военных прокуратур была бы весьма кстати.
На что повлияет реформа прокуратуры?
Даже на начальных этапах реформа прокуратуры может стать ключевым толчком для значительных изменений в работе системы правоохранительных органов.
В этом году, по данным Центра Разумкова, доверие граждан к органам прокуратуры составляет всего 2,3% населения Украины. По сравнению, например, с 2015 годом, когда доверие к прокуратуре составляло 13%. Есть надежда, что кадровые изменения в прокуратуре и дальнейшая ее работа в новом составе способны изменить эти показатели. Заявления о прозрачности и информирование общественности обо всех этапах изменений уже вызывают положительные отзывы у граждан.
Реформа может нести не только положительные изменения, но и определенные риски. По моему мнению, основной - это размытие значения прокуратуры как института власти. Поскольку изменение названия и реструктуризация несут за собой изменения в позиционировании прокуратуры как центрального государственного органа контроля правоохранительной системы Украины.
Еще одним риском может стать затягивание сроков кадровых изменений прокуратуры. Учитывая масштабы реформирования и количество прокуроров, которые должны пройти процесс аттестации и конкурсы на должности.
На начальных этапах реформы улучшить и ускорить процесс этих изменений поможет расширение полномочий и возможностей Генерального прокурора. Важно также то, насколько качественно будет осуществляться подбор кадров в органы прокуратуры кадровыми комиссиями.
