Кто останется в столице?
Идею деконцентрации, то есть переноса министерств и других центральных органов власти из Киева, президент Владимир Зеленский высказал 30 марта 2021 года. Правда, на следующий день министр Кабинета министров Олег Немчинов мягко поправил главу государства: мол, речь шла о новых органах, которые еще будут созданы. Конечно, это прямо противоречит тому, что имел в виду президент, поскольку он указал конкретные сроки этого "переселения" - два года. Эксперты и публика поговорили, а то и откровенно посмеялись над президентской идеей, но в начале мая она обрела вполне конкретные очертания. В Верховную Раду был внесен правительственный законопроект №5469 "О внесении изменений в некоторые законы Украины об организации деятельности Кабинета министров Украины и центральных органов исполнительной власти", а в нем...
Завершение концентрации или введение деконцентрации
Законопроект, как сказано в пояснительной записке, направлен на реализацию приоритета 4.1 Программы деятельности КМУ и выполнение Стратегии реформирования государственного управления на период до 2021 года и Плана приоритетных действий правительства на 2020 год, поэтому хоть и с опозданием, но его все же подали в ВР.
Законопроект предлагает следующее: закрепление унифицированной структуры аппарата министерства, установление Кабмином требований к содержанию и структуре положения о министерстве и положения о другом центральном органе исполнительной власти (ЦОИВ) и целый ряд других новаций, направленных на усовершенствование системы государственного управления. Кроме того, как бы между прочим предлагается предоставить "правительству полномочия определять иное (кроме Киева) местонахождение министерств и других центральных органов исполнительной власти". Оказывается, такое предложение соответствует одному из положений приоритета 4.1 Программы деятельности КМУ "Введение деконцентрации центральных органов исполнительной власти в г. Киеве". Конечно, такая формулировка изначально хромает: эти органы сконцентрированы в Киеве, а предлагается "деконцентрировать" их опять-таки в г. Киеве! Но кто сейчас обращает внимание на такие ляпсусы?
Для реализации этой инициативы президента В. зеленского, очевидно, и были разработаны соответствующие нормы законопроекта. Какие аргументы выдвигает КМУ в пользу деконцентрации? Вот какие:
прекращение концентрирования центральных органов власти в городе Киеве обеспечит возможности для равного развития регионов;
повышение благоустройства в регионах;
приближение процесса формирования и реализации политик к людям;
уменьшение нагрузки на город Киев;
создание новых рабочих мест в регионах, улучшение возможности для трудоустройства, повышение внутренней трудовой миграции;
стимулирование экономического развития регионов;
ускорение процессов реинжиниринга, цифровой трансформации и уменьшение роли чиновников в жизни человека.
Рассмотрим подробнее.
Первый. Создаст ли "прекращение концентрирования" возможности "для равного развития регионов"? (Термин "равный" тут неоднозначен - развитие может быть либо равномерным для разных регионов, либо равным, то есть без ускорения, с неизменной скоростью в каждом. Что здесь имеет в виду КМУ, непонятно.) Вопрос в том, выровняет ли распределение министерств и государственных ведомств по всей стране естественные неравномерности в развитии регионов? Ведь задача министерств - вырабатывать государственную политику в соответствующей отрасли, а не заниматься локальными проблемами регионов. Присутствие какого-либо государственного органа в областном центре никак не повлияет на социальное и экономическое положение всей области.
Второй. Повысит ли такое присутствие "благоустройство в регионах"? Вопросами благоустройства занимаются местные власти, и подобная деятельность министерств или ведомств для них вовсе не характерна, это, кстати, будет еще и вмешательством государства в дела местного самоуправления. Более того, вряд ли Минфин позволит в сметах министерств предусмотреть расходы на благоустройство населенных пунктов области...
Третий. Нужно ли приближать "к людям" процесс "формирования и реализации политик"? Понятно, что формированием политик должно заниматься исключительно министерство, в большинстве случаев это происходит с привлечением экспертов, ученых и других специалистов, но отнюдь не широкого круга "активистов", желающих "принять участие", то есть немного поболтать. Что касается реализации политик, то это должно происходить по всей стране, а не в отдельном регионе для местных жителей. Следовательно, такой аргумент КМУ лишен смысла.
Четвертый. Приведет ли переезд нескольких тысяч чиновников вместе с семьями к уменьшению "нагрузки на город Киев"? Конечно, да! Но его эффект для четырехмиллионного города будет ничтожным. К тому же потеря НДФЛ для бюджета города будет именно потерей, а не "уменьшением нагрузки". Здесь возникает другой интересный вопрос: согласятся ли жены (любовницы, подруги, партнеры) переехать из Киева в областной центр? Или, не дай Бог, в какой-нибудь экологически неблагополучный Кривой Рог?! Есть опасения, что банальная человеческая слабость может похоронить заветную мечту президента.
Кстати, подобные перемещения (эвакуации и депортации) эффективно осуществлялись во времена тоталитарного СССР, но в наше время они кажутся крайне сомнительными авантюрами, которые непременно приведут к кадровому голоду и остро поставят квартирный вопрос на новых местах.
Пятый. Ждать "создания новых рабочих мест в регионах" - это фантазия, поскольку реально рабочие места создают новые предприятия и бизнес, а не мизерные вакансии для обслуживающего персонала министерства. Лучше бы не реформировали (де-факто уничтожали) Академию государственного управления, а вместо этого создавали новые 24 системы "подготовки местных кадров с внедрением их на государственную службу", как предлагает О. немчинов.
Шестой. Будет ли стимулировать "экономическое развитие", например, Полтавской области переезд в Полтаву Министерства культуры? Или Министерства иностранных дел? Такой "аргумент" КМУ выглядит настолько нелепым, что не требует комментариев.
Седьмой. О реинжиниринге, который буквально означает перепроектирование (производства, бизнеса и т. д.). Происходит ли это сейчас в стране - большой вопрос, термин напоминает, скорее, модное словцо, которое используют, чтобы пустить пыль в глаза собеседнику. Придаст ли переезд министерства или ведомства, задача которых - вырабатывать политику в своей сфере компетенции, ускорение каким-либо процессам, уменьшит ли "роль чиновников"? Вопрос риторический.
Наконец, последнее замечание. В пояснительной записке указывается, что реализация этого законопроекта не требует дополнительных расходов из государственного бюджета. Это справедливо лишь на первый взгляд, ведь решение правительства о перемещении любого государственного органа или ЦОИВ из столицы повлечет за собой такие колоссальные расходы, которые Украина в состоянии войны с РФ просто не может себе позволить. Президент Леонид Кучма не пошел на такое даже в мирное время.
Как Кабмин может стать высшим органом в Украине
Для реализации деконцентрации КМУ предложил внести изменения в Закон Украины "О столице Украины - городе-герое Киеве", а именно: статью 1 дополнить абзацем: "По решению Кабинета министров Украины может быть определено место расположения центральных органов государственной власти". И это большой сюрприз!
Если до сих пор во всех стратегиях и программах речь шла о деконцентрации центральных органов исполнительной власти, то здесь КМУ замахнулся на всю государственную!
Хотя Конституция и законодательство Украины не содержат определения понятия "орган государственной власти", ученые и правоведы едины во мнении, что под таким понятием следует понимать широкий круг субъектов: президент Украины, Верховная Рада Украины, КМУ, НБУ и др. Более того, употребляются разные термины в отношении органов, которые явно являются государственными. Так, президент - "глава государства", НБУ - "особый центральный орган государственного управления", Национальная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку - "государственный коллегиальный орган".
Однако, несмотря на эту неопределенность, понятно, что перечень государственных органов гораздо шире списка органов исполнительной власти. Статья 6 Конституции Украины четко разделяет ветви власти: "Государственная власть в Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Кроме того, значительное количество государственных органов не относятся ни к одной ветви власти. В предложенном же законопроекте КМУ хочет решать вопрос размещения всех органов государственной власти, начиная с президента Украины и заканчивая государственными агентствами и службами. Понятно, что такое доминирование КМУ над другими органами государственной власти априори ненормально и недопустимо.
Выиграть выборы или проиграть войну?
Замена одного слова другим довольно часто влечет за собой далеко идущие и непредсказуемые последствия. Техническая ошибка или сознательное изменение редакции текста могут привести к одинаковому результату. Как бы то ни было, "деконцентрация" несет колоссальные угрозы для функционирования государства и жизни всей страны. Во-первых, распыление органов власти по всей стране создаст немало проблем и для власти, и для населения. Еженедельные поездки на заседания КМУ в мирное время потребуют значительных затрат времени, сил и средств для министров и их сопровождающих, а в военное время станут еще и опасными. Надежды на эффективное проведение заседаний с помощью средств связи сильно преувеличены, практика онлайн-заседаний во время карантина показывает их сниженную эффективность, невозможность живой дискуссии и обмена мнениями. В военное время правительственные линии и средства связи будут в первую очередь атакованы противником и вообще могут быть уничтожены.
Во-вторых, расходы на переезд министерств и других ЦОИВ будут намного большими, чем просто строительство помещения и предоставление квартир сотрудникам, дополнительно надо будет проводить спецсвязь, создавать подразделения государственной охраны и решать другие проблемы, которые не видны сейчас.
Наконец, в-третьих, наиболее угрожающее. Растягивание столичных функций, размывание государственного, политического, интеллектуального центра с несформированным мировоззрением нации, при отсутствии государственнического единства нынешней квазиэлиты и сплоченности общества, без устойчивых и сильных гражданских институтов страны, и без того слабой и экономически, и политически, крайне опасно.
Внесли ли идею деконцентрации в президентскую голову полезные идиоты, или же это спецпроект Кремля, направленный на ослабление Украины, не суть важно. Хуже другое: В. зеленский на посту президента продолжает оставаться артистом, для которого главное - понравиться публике. Представляете, как обрадуются жители любого облцентра, когда услышат о переносе в их город целого министерства!? Это же они становятся немного столицей!
Понятно, что любой политик думает о рейтингах и следующих выборах, но при этом он не должен забывать о будущем своей страны. Когда-то Уинстон Черчилль выиграл Вторую мировую войну, но проиграл выборы. Не хочется, чтобы Владимир Зеленский выиграл выборы, но проиграл войну.
Александр Сергиенко, кандидат физико-математических наук, юрист, директор аналитико-исследовательского центра "Институт города"
Бюджет Верховная Рада Владимир Зеленский Карантин Правительство
