Почему Рада медлит с законом об админпроцедуре?
Украина находится в шаге от важного для граждан, бизнеса и системы управления решения - принятия Закона "Об административной процедуре" (регистр. №3475). Это исторический шанс, ведь работа над этим проектом продолжалась более 20 лет.
Между тем принятие закона - до сих пор в зоне риска. Профильный комитет парламента завершил работу над текстом в начале апреля. Но вынесение его в зал по каким-то причинам откладывается. Так что напомним, почему этот закон необходим и почему не стоит медлить с его рассмотрением во втором чтении.
Закон "Об административной процедуре" (далее - ЗАП) необходим по многим причинам. В современных государствах это основной нормативный акт для защиты граждан и бизнеса от произвола органов власти. В нем заложены ключевые процедурные права для адресатов решений и заинтересованных лиц быть услышанными до принятия решений. Украина с этим отстала на десятилетия от цивилизованных стран, прежде всего от членов ЕС. И даже у стран постсоветского пространства есть такие законы (кроме РФ).
Потребность в законе следует и из наших обязательств в рамках Соглашения об ассоциации с ЕС в части обеспечения надлежащего управления. Без справедливой административной процедуры этот пункт остается невыполненным. Иногда вообще складывается впечатление, что ЗАП больше нужен европейским партнерам Украины. Именно европейцы и убеждают, и просят, и помогают, и даже поощряют финансово.
К сожалению, отсутствие ЗАП - худшая оценка в индикаторах реализации Стратегии реформы государственного управления в Украине. Задача не выполняется годами. Тогда как в соответствии с подходами Программы SIGMA этот закон является ключевым в процессе оценивания административно-правовой базы системы управления страны. И такое оценивание проходили все кандидаты на членство в ЕС.
Но шансы есть. Нынешний парламент смог в сентябре 2020 года принять закон в первом чтении, так что нужно результативно довести дело до конца.
О чем этот закон
ЗАП - как аналог процессуальных кодексов, но для публичной администрации.
Один такой закон позволяет заменить разные порядки в десятках других законов. Совместные процедурные положения излагаются в одном акте. Отдельные же законы содержат при необходимости только особенности для определенных категорий дел. Такое правовое поле - легче и для обычного гражданина, и для иностранного инвестора, и для самой публичной администрации. А в Украине это "поле" - большой пробел.
Для иллюстрации приведу реальный кейс. В один из месяцев 2010 года пенсионеру-чернобыльцу в банке без объяснений выплатили втрое меньшую пенсию. Пенсионер сам пошел в Пенсионный фонд выяснить, что произошло. Оказалось, ему изменили вид пенсии. Произвол ситуации, с точки зрения процедуры, заключается в том, что человеку: 1) не сообщили, что пенсию пересматривают и для этого есть основания; 2) не обеспечили права быть выслушанным, права доступа к материалам дела; 3) даже не сообщили о принятом решении и его обосновании. Украинское законодательство до сих пор такое. ЗАП это меняет.
Почему голосование нужно сейчас
Голосование за ЗАП во втором чтении не стоит затягивать, в том числе откладывать на осень. Ведь тогда начинается бюджетный процесс, возможны экономико-тарифные и политико-партийные обострения. А законопроект все же требует внимания, ведь он новационный и включает 100 статей.
Кроме того, следует иметь в виду, что для полноценного результата в этой сфере предстоит сделать еще немало следующих шагов, которые без закона ждут на паузе. Ведь придется согласовать с ЗАП специальные (тематические) законы в разных сферах для устранения коллизий, провести обучение десятков тысяч служащих. Именно поэтому предусмотрено, что закон вступит в силу только через 12 месяцев после опубликования. То есть, даже несмотря на оптимистичный сценарий голосования в июне-июле 2021 года и с учетом всех этапов подписания, вступит в силу такой закон не раньше осени 2022 года. А поэтому и драки на застройках, и своевольные урезания пенсий будут возможны еще полтора года.
Почему ЗАП долго готовили и продвигали
И в развитых странах такие законы готовились не один год. В ФРГ процесс научных и политических дискуссий занял 25 лет, а в Нидерландах - целых 40! Поэтому фактически это революция для публичного администрирования, кардинально меняющая традиционную философию отношений государства с человеком. Это уже не отношения одностороннего влияния власти, ведь возникают весомые права у человека и обязанности - у администрации.
Для Украины этот процесс еще сложнее. И отягощен последствиями советского тоталитарного периода, который в принципе не предусматривал необходимости сбалансировать публичные и частные интересы и уважать человека. Поэтому наше законодательство и наука не имели достижений и достаточных знаний по проблематике общей админпроцедуры. Их собирали в независимой Украине с помощью европейских партнеров.
В итоге с начала 2015 года у Украины уже есть положительные заключения по законопроекту от Программы SIGMA - аналога Венецианской комиссии для сферы управления. Но мы до сих пор не воспользовались своим шансом и потеряли еще пять лет.
Какие конкретно позитивы получат граждане и бизнес от ЗАП
Позитивами от новеллы по меньшей мере являются:
установление права человека быть выслушанным перед принятием неблагоприятного административного акта. Это может позволить изменить позицию органа власти, двигаться к положительному решению;
внедрение категории "заинтересованных лиц". Это должно предотвращать конфликты, способствовать принятию сбалансированных решений, в том числе по делам, связанным с выделением земельных участков под застройку;
установление обязанности административных органов мотивировать отрицательные решения и указывать порядок их обжалования;
принцип официальности, согласно которому органы власти должны собирать информацию и документы, а не перекладывать эти обязанности на граждан или бизнес;
простые правила "представительства" в административном производстве, в том числе без нотариальной доверенности для большинства дел. Это сэкономит время и средства граждан;
правило молчаливого согласия при получении согласований от других органов. Это позволит рационализировать рассмотрение дел и ускорить принятие решений;
установление правила о вступлении в силу админакта с момента сообщения о нем лицу и определении порядка такого сообщения;
создание эффективных условий для обжалования админактов в административном порядке. Этот механизм, благодаря коллегиальному рассмотрению жалоб и возможности привлечь общественность, должен вернуть доверие к внесудебным механизмам обжалования;
урегулирование вопроса отзыва/признания недействительными админактов. Это позволит и публичные интересы обеспечить, если есть необходимость в отзыве решения административного органа (с соответствующим возмещением), и частных лиц защитить от необоснованного прекращения действия админактов.
ЗАП дает преимущества и самой власти, добропорядочным служащим. Ведь нельзя будет заставить принять тайное и незаконное решение, если необходимо пройти инклюзивную процедуру.
Текущее состояние законопроекта
Большую работу провел профильный парламентский комитет, его рабочая группа под руководством Ларисы Билозир. Как и на этапе разработки в Минюсте, вновь были привлечены десятки представителей органов власти, ученых, экспертов. Каждая норма и поправка тщательно отработаны. Поэтому состояние законопроекта достаточно хорошее и сбалансированное.
Кого-то могут сдерживать комментарии экспертов ГНЭУ и юруправления аппарата парламента. Но и их рабочая группа внимательно изучала и учитывала все конструктивное. В контексте содержания, замечания данных структур обусловлены преимущественно различными взглядами на указанную проблематику или даже некоторой инерционностью и механическим повторением замечаний предыдущих лет.
К примеру, есть традиционные "обвинения", что закон сделает деятельность административных органов похожей на судебную, сложной. Но на самом деле это не недостаток, если человека, в отношении которого есть риск принятия отрицательных решений, проинформируют о такой вероятности, дадут возможность донести свою позицию, обоснуют решение и т. п. И еще важнее - подчеркнуть, что эти "осложнения" появляются не в каждом деле. А только там, где есть риск отрицательного решения: отказ в удовлетворении заявления; лишение права; возложение обязанности.
Юристы аппарата ВРУ пишут о несоответствии Конституции нормы, согласно которой по отдельным категориям дел не допускается представительство лица адвокатом и требуется только личное участие. Но можно ли представить заказ паспорта "представителем" или сдачу экзамена на вождение через адвоката?
Часто звучит упрек, что не нужно вводить в деятельность исполнительной власти свидетелей, экспертов, переводчиков. Но такие лица уже есть в украинском законодательстве. В частности, показаниями свидетелей сегодня можно подтвердить трудовой стаж, если документы утеряны; или участие в АТО/ООС для получения статуса участника боевых действий. То есть это уже есть. Как и переводчики в законодательстве о беженцах, эксперты в строительных делах. И так можно пройтись по каждому пункту.
Следует отметить, что в течение 20 лет над этим законопроектом трудились сотни людей. Каждое внесение в парламент - это опять рабочие группы, межведомственные согласования, общественные обсуждения, правительственные комитеты, международные экспертизы. ЗАП получил в трех составах парламента положительные решения профильных комитетов. Но то коалиционные распри, то досрочные выборы возвращали законопроект на новые двухлетние циклы для последующего внесения.
Не опускал рук Европейский Союз. Первую помощь Украине с этим законопроектом предоставила ФРГ через Немецкий фонд международного правового сотрудничества. В дальнейшем включился ЕС в целом. Европейские специалисты неоднократно проводили экспертизу и даже принимали прямое участие в рабочих группах по подготовке текста. В 2021 году - опять положительное заключение Программы SIGMA. И очередные напоминания о необходимости принять ЗАП от чиновников из Брюсселя, политиков из Берлина, Представительства ЕС в Украине.
Центр политико-правовых реформ (ЦППР)
Пора быть ответственными партнерами, в том числе и чтобы не терять деньги. В 2020 году Украина не получила 6,3 млн евро на поддержку реформы госуправления из-за того, что не был принят ЗАП. Это более 200 млн грн, которые не помешали бы нашему бюджету. И это лишь часть безвозвратной помощи, которую ЕС выделяет Украине в поддержку реформы управления.
Но, опять-таки, в первую очередь речь идет не о деньгах, а о необходимости построить государство, уважающее человека.
Так что призываем руководство парламента выработать консолидированную позицию и как можно скорее рассмотреть законопроект №3475 во втором чтении, а представителей всех проевропейских партий и групп, каждого народного депутата Украины - отдать свой голос за Закон "Об административной процедуре". Это реальный шаг в Европу и установление европейских стандартов в повседневных отношениях "государство-человек".
Виктор Тимощук, заместитель председателя правления Центра политико-правовых реформ
Бюджет Венеция Депутаты Европа Правительство
