14 ключевых вопросов о децентрализации
За два неполных года процесса децентрализации местные органы власти успели ощутить изменения. Богатые города получили более лояльную формулу «выравнивания» бюджетов с дотационными.
Благодаря планированию на местах, бюджеты стали выбираться из долговых ям, а система управления и распределения ресурсов стремится к прозрачности. Но это всего лишь первый этап процесса, который продлиться не менее пяти лет.
Как проходит распределение средств между городами?
По словам первого заместителя исполнительного директора Ассоциации городов Украины Александра Слобожана, на данный момент реализован первый этап децентрализации – распределение средств между местными бюджетами. В 2014-ом году были внесены изменения в формулу их выравнивания.
«Ранее была жесткая формула, основанная на расходах. Сколько бы город не заработал, государство было обязано компенсировать все затраты. Сейчас формула привязана к доходам. Выводится средний показатель налогоспособности по территории Украины. Если у области этот показатель выше, то государство забирает половину от превышения. Ранее забиралось все, что не стимулировало город к дополнительному заработку. Собранные «излишки» прибыльных областей распределяются по регионам, где показатели ниже среднего», - говорит эксперт.
Не будут ли города жить исключительно за счет дотаций?
Нет. Такой подход исключает вариант, что некоторые области приспособятся жить только за счет дотаций. Государство выделяет только 80% от потребности, чтобы обеспечить минимальный базовый уровень. Остальные 20% надо заработать или привлечь инвесторов.
Новая система за полтора года работы уже дала первые плоды. Если раньше 96,6% местных бюджетов были дотационными, то за год этот показатель изменился до 74,3%.
Какие налоги остаются в городах?
Местные бюджеты на сегодня имеют такие поступления: 60% налога на доходы физических лиц, 25% экологического налога, 5% акцизный сбор, 100% единого налога, 100% налога на прибыль коммунальной собственности, 100% налога на имущество.
Какие налоги остаются в Киеве?
Ситуация с Киевом выглядит несколько иначе.
«В других городах остается 60% НДФЛ, а в Киеве 40%. Но если рассматривать вопрос по поступлениям и количеству работающих, то столица выигрывает у любого другого города страны. Большинство предприятий старается зарегистрироваться в столице. Также, Киев в отличие от других городов имеет 10% налога на прибыль. Здесь остается акциз с тютюна, алкоголя и нефтепродуктов и экологический налог. Кроме того, Киев не принимает участие в «уравнивании», - объяснил Александр Слобожан.
Хватает ли столице поступлений в бюджет?
В Киевсовете выражают недовольство по поводу финансового положения столицы. Прежде всего, это касается больших отчислений по НДФЛ. Например, депутат Олесь Маляревич считает что у Киева колоссальная бюджетная нагрузка и забирать у города дополнительные 20% НДФЛ – неправильно.
«Киев - это центральный транспортный транзитный узел, через который идут грузы. Окружной дороги у столицы нет, ее необходимо строить. А еще надо возводить мосты, автомагистрали и поддерживать их в рабочем состоянии: освещать, ремонтировать, убирать... Это полностью ложиться на бюджет города. Метро также нуждается в расширении. В Киеве наибольшее количество переселенцев. В столице изношенные коллекторы и коммуникации, которые нуждаются в ремонте и замене».
Маляревич утверждает, что с такой нагрузкой Киев должен оставлять весь НДФЛ.
«Жизнь в Киеве дороже, чем в других городах, а пенсии у людей такие же. Мы выделяем надбавки, почти 200 млн грн, к зарплатам учителей и врачей. Также на киевском бюджете оплата льготного поезда, протезирование инвалидов и участников АТО. Поэтому абсолютно правильно оставлять 100% НДФЛ в Киеве плюс не исключать некоторые дотации из госбюджета», - объяснил депутат.
Какое влияние оказывало централизованное планирование бюджетов?
Негативное. Раньше Минфин планировал доходную и расходную базу для каждого населенного пункта. Если в развитых странах подобное планирование имеет больше рекомендационный момент, то у нас он был императивным.
«Цифры Минфина не совпадали с реалиями, но местные власти были обязаны их принимать, а недостающую разницу компенсировать за счет кредитов у государства. Таким образом, местные бюджеты попадали в долговые ямы, что негативно сказывалось на их кредитном рейтинге», - утверждает Слобожан.
Такое распределение от Минфина показало, что почти 70% местных властей не выполняют указанный план. Это при том, что уровень допустимой погрешности не должен превышать 5%.
Как повлияло на местные бюджеты планирование на местах?
С 2014 года планирование было отдано местным властям. В 2015 году в первые три месяца на местах уже наблюдалось перевыполнение доходной части, и это в условиях отсутствия руководства налоговой и таможенных служб.
Возможность планирования на местах сыграло положительную роль в экономической картине местных бюджетов.
«Местные советы составили бюджет таким образом, что смогли избежать провалов. У них своя налоговая база, все стабильно, нет обращений к казначейству. Стоило только отпустить планирование и люди стали реально распределять свои доходы и расходы, и жить по средствам», - подчеркнул Слобожан.
Сказалось ли местное планирование на бюджете столицы?
Замглавы бюджетной комиссии Киевсовета по вопросам инвестиционной деятельности Олесь Маляревич подтверждает факт улучшения кредитного рейтинга.
«За полтора года Киев сократил свой долг с 19 млрд. грн до 15,1. Как следствие, мы имеем улучшение кредитного рейтинга города с негативного на стабильный. Это очень важный и положительный сигнал для Киева», - подчеркнул депутат.
Искоренит ли децентрализация бюрократическую волокиту?
Безусловно. Процесс постепенно «сводит на нет» искусственное затягивание решений хозяйственных вопросов. Например, Александр Слобожан видит положительную сторону, которая связана с изменением отношений с казначейством. Осуществляя предварительный контроль, казначеи могли диктовать условия: что и в каких количествах необходимо закупать, не имея понимания в бытовой стороне вопроса.
«Сейчас мы создали конкуренцию, - уверяет Слобожан. – Ранее бралось платежное поручение, неслось в казначейство, и далее оно уже решало пропускать его или нет. Теперь есть возможность часть ресурсов местных бюджетов, которые направлены на инфраструктуру, обслуживать в государственных банках».
Такой подход, по мнению эксперта, максимально близок к европейскому, так как полномочия казначейства завышены.
«Вообще, такой структуры как казначейство с такими полномочиями как у нас нет ни в одной цивилизованной стране. Да, есть структуры, которые называются Государственное казначейство, например, во Франции, но там совсем иные умеренные полномочия. Взять Польшу - они вообще не имеют такой структуры. Они не могут себе представить, что кто-то им за их же деньги будет диктовать как, куда и в какое время их тратить», - говорит исполнительный директор Ассоциации городов Украины.
По его словам, почувствовав конкуренцию, казначейство улучшило свою работу.
«Если меньше средств будет обслуживаться в казначействе, то сразу станет вопрос: зачем содержать такую армию бюрократов? В итоге, за 2015 год было сделано больше инфраструктурных проектов, чем за прошлые 10 лет», - утверждает Слобожан.
Модель какой западной страны выбрала Украина в процессе децентрализации?
По словам эксперта, за основу алгоритма процесса децентрализации в Украине была взята немецкая система.
«Германия, несмотря на свое благополучие, тоже переживает кризисы, и там тоже неравномерно развиты территории. Тем не менее, уровень жизни в них одинаковый. Данная модель базируется на трех китах: большая часть доходов остается на местах, есть свобода в планировании и эффективная система расходов», – объяснил Слобожан.
Сколько времени понадобиться на завершение процесса?
Александр Слобожан констатирует, что спрогнозировать, когда процесс децентрализации завершится сложно, так как для этого необходимы изменения в Конституцию. Изначально планировалось закончить процесс в 2020, но в связи политическим кризисом и непринятием конституционных изменений процесс может затянуться еще на два-три года.
С какими главными проблемами сталкивается процесс децентрализации?
«Одна из наибольших угроз процесса – то, что система постоянно пытается откатиться назад. Те ресурсы, которые уже переданы – государство пытается забрать назад. И можно наблюдать сопротивление наведению порядка в системе и стремлению к прозрачности. Например, образование, охрана здоровья и социальная защита не хотят реформироваться никаким образом. Сделано много позитивных вещей, но в плане делегированных полномочий еще тот конституционный принцип не исполняется», - поясняет эксперт.
Что необходимо для его полной реализации?
Секретарь Киевсовета Владимир Прокопив, уверен: переняв необходимый опыт и создав нужную законодательную базу, процесс децентрализации будет доведен до логического завершения.
«Мы не посторонние наблюдатели процесса децентрализации, а его главные стартаперы. Если мы хотим, наконец, выйти на полноценную реализацию, то надо просить правительство подготовить всю необходимую законодательную базу. Также важно перенимать опыт у коллег», - прокомментировал Прокопив.
По мнению секретаря Киевсовета, результат будет только тогда, когда весь комплекс мероприятий будет осуществлен одновременно.
«Получая полномочия, но не получая ресурсов для их реализации, мы ничего не добьемся. Иллюзии, что кто-то может это сделать за нас, нет. У нас есть достаточно аргументов, которые мы можем донести до органов центральной власти», - подытожил депутат.
Как оценивают процесс западные коллеги?
Как рассказал корреспонденту «Киев 1» вице-президент Конгресса местных и региональных органов самоуправления Совета Европы Андерс Кнапе, столичные власти находятся на верном пути.
«Надо начинать с конституционных перемен. Далее будет возможность проводить реформы, опираясь на новые законы. Нам нравиться направление развития, который мы наблюдаем. Процесс децентрализации для местных органов – это одна из первых вещей, которую следует провести. Конгресс и Совет Европы это поддерживают», - заявил Кнапе.
