Закон об отмене АТО на Донбассе: три сценария
Украина нашла ответ на действия России, нарушающей Минские соглашения.
Законодательные инициативы относительно завершения антитеррористической операции на территории Донбассасфокусированы, прежде всего, на урегулировании системы принятия решений и администрировании вопросов функционирования органов государственной власти в условиях продолжения вооруженного конфликта низкой интенсивности на востоке страны. На данный момент есть три главных сценария в вопросе принятия отменяющего АТО законопроекта Верховной Радой Украины.
В последнее время важным политическим вопросом, который поднял волну заинтересованности в медийных и политических кругах, стали инициативы по документу о правовом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО), в основу которого должны лечь концепция деоккупации (восстановления государственного суверенитета) секретаря Совета национальной безопасности и обороны (СНБО) Александра Турчинова и план реинтеграции президента Украины Петра Порошенко.
Общественная дискуссия началась с заявлений Александра Турчинова о необходимости завершить АТО на Донбассе, которая выполнила возложенные на нее задачи (освобождение части оккупированной территории, остановка наступления врага, создание возможности политической перезагрузки страны) и переходе к новому формату защиты Украины от российской гибридной войны, который не перечеркивает Минские соглашения. Вероятно, это заявление не было согласовано с Петром Порошенко, который на следующий день перехватил инициативу и сообщил, что уже поручил разрабатывать законопроект по реинтеграции Донбасса.
Возникновение данной инициативы имеет под собой как внутриполитическую, так и внешнеполитическую подоплеку. К первой можно отнести желание Александра Турчинова как бывшего и. о. президента Украины, который объявил о начале АТО (в 2014 году), хотя бы постфактум узаконить данное решение, ведь по украинскому законодательству использование ВСУ на территории Украины возможно лишь при условии войны или военного положения. Турчинов увидел окно возможностей, обусловленных внешнеполитической ситуацией, и решил подтолкнуть президента к инициированию подобного законопроекта.
К внутриполитическим факторам возникновения этой инициативы следует отнести также необходимость преодоления управленческого хаоса в зоне АТО, то есть урегулирование системы принятия решений и администрирования вопросов функционирования органов государственной власти в условиях продолжения вооруженного конфликта низкой интенсивности на востоке страны. Предлагаемые идеи являются рамочными, устанавливают определенные общие принципы управления военно-гражданскими аспектами деятельности органов государственной власти в зоне конфликта.
Также подобная инициатива является своеобразным ответом на уже зарегистрированные в ВРУ законопроекты № 6400 от 20.04.2017 и № 6400-2 от 10.05.2017 о временно оккупированной РФ территории Украины, которые возлагают на Россию обязанность заботиться о населении и инфраструктуре неподконтрольных Украине территорий (ОРДЛО и Крым). В то время как в Минских соглашениях указывается, что на Украине лежит ответственность за состояние социальной и экономической сферы этих территорий.
К внешнеполитическим стимулам возникновения подобной инициативы можно отнести заявление госсекретаря США Рекса Тиллерсона о возможной сделке между Украиной и РФ вне минского формата и визит Петра Порошенко в США, где он провел встречу с президентом США Дональдом Трампом и другими высокопоставленными чиновниками. При условии занятия Трампом активной антироссийской позиции, Порошенко мог бы представить соответствующий план решения конфликта на Донбассе в виде данного законопроекта. Несмотря на то, что Трамп не захотел делать какие-либо конкретные и, тем более, антироссийские заявления, вполне возможно, что США не будут принимать, по крайней мере, пока, активного участия в урегулировании конфликта, оставляя этот вопрос европейским союзникам. США могут ограничиться денежной и военной (без предоставления летального оружия) помощью Украине.
Важным внешнеполитическим фактором также является активизация президентом Франции Эммануэлем Макроном переговоров в нормандском формате. Макрон стремится вывести нормандские переговоры из тупика, определить предварительные условия и разработать проекты возможных решений. Важнейшим, по мнению президента Франции, является уход от сокрытия реальной ситуации и начало ее объективного оценивания. "Формула Макрона" предусматривает совместную целенаправленную работу, чтобы инкрементальным путем (маленькими, последовательными, конкретными шагами) обеспечить полное выполнение Минских соглашений. В частности, речь идет о полном соблюдении режима прекращения огня; отводе военных сил и вооружения; обеспечении доступа международным наблюдателям на все объекты и обеспечении им безопасности; освобождении заложников.
С практической точки зрения, "план Макрона" предусматривает новое обсуждение с определением четких шагов (временных рамок) имплементации части Минских соглашений, которая касается вопросов безопасности. Вопрос о политической части и соответствующих обязательствах Украины пока что не поднимается. В данном контексте важной является позиция РФ, которая может и согласиться с предложенными мерами, но не будет прилагать усилий для их реализации, что сделает невозможным любой прогресс в этой сфере. Пока стимулов для России, чтобы совершать реальные шаги, нет.
Таким образом, Киев хочет быть готовым к возможному давлению со стороны западных партнеров или к изменению внешнеполитической конъюнктуры и иметь, что предлагать со своей стороны.
Этот законопроект также может стать своеобразным ответом Украины на действия России, которая систематически нарушает Минские соглашения, де-факто выйдя за их пределы: создала зону рубля на территории ОРДЛО, "национализировала" украинские предприятия и признала "документы" так называемых ДНР и ЛНР.
Детали данного законопроекта не обнародованы. В доступе есть только концепция документа "Об особенностях государственной политики по восстановлению государственного суверенитета Украины над временно оккупированной территорией Донецкой и Луганской областей Украины". Согласно концепции, проект закона может содержать два компонента. Первый - определение ряда взаимосвязанных военно-политических шагов, которые должны привести к освобождению захваченных территорий. Второй - создание правовых механизмов применения ВСУ на Донбассе.
Концепция законопроекта охватывает следующие основные моменты:
1) отсутствие противоречий с Минскими соглашениями;
2) признание ОРДЛО временно оккупированными территориями Украины (что означает перекладывание ответственности за ситуацию в ОРДЛО на страну-оккупанта, но в то же время отсутствует четкое указание оккупанта);
3) определение правовой основы государственной политики в этой сфере, ее цели и основных принципов;
4) создание Оперативного штаба Донецкой и Луганской областей, учитывая полномочия и формирование которого, президент сможет руководить этими областями фактически в "ручном" режиме;
5) предоставление главе государства права принимать решение об использовании ВСУ и права вводить военное положение на территории Донецкой и Луганской областей.
Планируется, что в законопроекте АТО будет заменена на самооборону с возможностью военного ответа с четким описанием процедуры осуществления военных операций. Есть намерения на правовой основе закрепить мониторинговую миссию ОБСЕ и установить возможность ее трансформации в вооруженную полицейскую миссию. Предполагается также четко прописать режим предоставления государством услуг (медицинских, образовательных, социальных и административных) людям на оккупированных территориях. Отдельно проводится обсуждение возможности получения населением ОРДЛО биометрических паспортов для безвизовых поездок.
Неизвестно, когда именно законопроект будет подан в парламент и, тем более, когда он будет принят, ведь до завершения сессии ВРУ остался лишь одна пленарная неделя (с 11 по 14 июля). Седьмая сессия начнется только осенью. Хотя возможен вариант проведения внеочередного заседания.
Также необходимо учитывать определенные опасности, которые может нести в себе предлагаемый законопроект на практике, а именно: ограничение прав и свобод человека и гражданина в Луганской и Донецкой областях, которое предусмотрено законом о военном положении; расширение полномочий президента на этих территориях без уравновешивания со стороны других ветвей власти; вероятное усиление конфронтации при условии нечеткого определения процедуры осуществления военных операций без объявления войны и введения военного положения.
Таким образом, данный законопроект не предусматривает четкого видения относительно урегулирования конфликта, а позволяет более правильно в рамках правового поля определить ситуацию, сложившуюся на Востоке Украины, и избежать правовых проблем после завершения конфликта. Одной из главных задач законопроекта является урегулирование управленческого хаоса в зоне АТО путем создания Оперативного штаба Донецкой и Луганской областей, который будет координировать военно-гражданскую деятельность в регионе. Этот законопроект также является инструментом внешней политики - своеобразная декларация о намерениях Украины ориентирована на западных партнеров.
В зависимости от содержания положений, которые будут окончательно включены в этот законопроект, возможны три сценария развития событий.
Во-первых, при условии оперирования понятиями "реинтеграция", "деоккупация", которые предусматривают достаточно широкий спектр действий и четкие результаты, в парламенте будет очень много дискуссий по этому законопроекту, и он вряд ли будет проголосован.
Во-вторых, при условии сугубо технических правок, без применения дискуссионных, и сроков, обязывающих, например, действовать с сосредоточением исключительно на изменении формата АТО и урегулировании управленческого беспорядка на Донбассе, законопроект может быть проголосован на последней пленарной неделе или на внеочередной сессии, при условии наличия необходимости рассматривать еще какие-то насущные законопроекты.
В-третьих, несмотря на падение социального и политического интереса к данному законопроекту и большое количество вопросов (в частности, дискуссионных), которые необходимо рассмотреть парламентариям на последней сессии, законопроект относительно возобновления государственного суверенитета в ОРДЛО не будет рассматриваться в парламенте, по меньшей мере, на этой сессии. Далее в течение парламентских каникул политическая ситуация может коренным образом измениться, и его актуальность будет исчерпана вообще.
