Дефолт на пороге? Что происходит с государственными финансами
Сбой с выплатой пенсий, минимальные остатки на едином казначейском счете, недобор по доходам, жесткая экономия на расходах развития и заголовки в СМИ о возможном дефолте - так закончилось полугодие для бюджета.
"Все сложно, поскольку государственные финансы столкнулись с тремя дефицитами", - отмечает главный экономист "Альфа банка Украины" Алексей Блинов.
Первый - дефицит доходов, возникший из-за недобора основных налогов.
Второй - острый дефицит ликвидности из-за слабых заимствования и отсутствие доходов от приватизации.
Третий - дефицит валютных средств в связи с отсутствием внешних заимствований на фоне роста валютных выплат по государственному долгу. В перспективе фактор этого дефицита может усилиться.
Насколько на самом деле все критично и чего ждать дальше?
Секвестр, которого не произошло
Для бюджета 2018 стал годом, когда фискальные прогнозы начали сбываться с точностью до наоборот. С начала года он не выполняется по доходам и в части финансирования (ресурсы, которые идут исключительно на погашение дефицита).
Именно поэтому вместо планов пересмотреть бюджет по результатам первого квартала, чтобы повысить минимальную зарплату, тогдашний министр финансов Александр Данилюк заговорил о его секвестре. МВФ тоже советовал пересмотреть бюджет, указывая на значительные фискальные риски в доходах и расходах.
По закону, одним из оснований пересмотра бюджета является недополучение по итогам квартала доходов общего фонда (ОФ) более чем на 15% от запланированных. Однако оснований для секвестра оказалось недостаточно: по результатам первого квартала недобор ОФ по доходам составил 4,7%.
После отставки Данилюка риторика его преемника, и. о. министра финансов Оксаны Маркаровой, изменилась на противоположную: секвестра не будет. Впрочем, результаты полугодия показали, что с выполнением бюджета есть проблемы и без возобновления сотрудничества с МВФ ситуация может ухудшиться.
Проблемные доходы
В январе-июне 2018 доходы государственного бюджета по сравнению с аналогичным периодом 2017 выросли на 13,7%, но это меньше плана. В январе-июне бюджет выполнен лишь на 97,8%. Из основных налоговых поступлений перевыполнить план удалось лишь по налогу на прибыль (+10 млрд грн) благодаря уплате НАК "Нафтогаз Украины" 6,8 млрд. грн.
За первое полугодие недополучены поступления по ряду статей. Причин несколько.
Первая - укрепление курса гривны. Бюджет 2018 базировался на среднегодовом курсе 29,3 грн за долл, тогда как фактический курс в первом полугодии сохранялся на уровне 27 грн. Это снизило поступления от налогов на импорт, в частности от импортного НДС и ввозной пошлины.
"Бюджетные потери от укрепления национальной валюты частично удалось компенсировать благодаря росту импорта на 14%", - комментирует Минфин.
Вторая - снижение производства табака. Поступления от акцизов оказались на 17% меньше, чем планировалось. Причина - падение производства табачных изделий в начале года, в том числе из-за формирования производителями запасов.
По данным Минфина, ситуация выравнивается: в мае табачные компании уплатили 2,3 млрд грн, в июне - 3,7 млрд. грн, в июле - 4,5 млрд грн акциза.
Третья - сокращение импорта газа. В первом полугодии Украина импортировала 4,4 млрд. куб м газа, что на 37% меньше, чем за этот же период 2017 года. Это сказалось на средствах от НДС - их поступает меньше. Этот фактор действовал и в июле.
"За семь месяцев 2018 „Нафтогаз“ перечислил в бюджет НДС по импорту газа на 2,4 млрд. грн меньше, чем в прошлом году", - сообщили в Минфине.
Четвертая - переплаты по ренте и переводы в местные бюджеты. Доходы от ренты оказались меньше и плана, и показателей 2017 года. Частично снижение рентных поступлений в госбюджет связано с тем, что с 2018 года 5% ренты идут в местные бюджеты. План не удалось выполнить, потому что на начало года сформировалась переплата ренты на газ в размере 5,3 млрд. грн.
Что не так с расходами
Расходы бюджета по сравнению с первым полугодием 2017 выросли на 25,4%. Это логично: между первым и вторым чтениями расходы выросли на 43,6 млрд. грн из-за просмотра макропрогноза. Однако план по расходам тоже не выполняется.
По результатам полугодия расходы общего фонда выполнены на 91%: из бюджета выделено 424,8 млрд. грн вместо 465,8 млрд. грн. Непроведение расходов в полном объеме искусственно занижает дефицит бюджета. Главные статьи экономии - затраты на аппараты министерств и региональное развитие.
На фонд регионального развития из запланированных 2 млрд грн выделено лишь 28 млн грн, субвенция на развитие здравоохранения в сельской местности не профинансирована вообще - план на полугодие составляет 0,6 млрд. грн.
Уровень финансирования социальных расходов - пенсий, медицинской и образовательной субвенции местным бюджетам - 100% или близок к этому. В полном объеме профинансированы субвенции на улучшение жилищных условий участников АТО и детей-сирот, программа развития среднего образования "Новая украинская школа".
Основная причина невыполнения плана по расходам - нехватка ресурса на выплату пенсий. В конце марта Пенсионный фонд начал выплату увеличенных военных пенсий, что создало дополнительное давление на расходы государственного бюджета и привело к кассовых разрывам в бюджете Пенсионного фонда.
Для их перекрытия фонд занимал средства с Единого казначейского счета. За первое полугодие 2018 казначейство заняло Пенсионному фонду 45,4 млрд. грн. Займы Пенсионного фонда существенно опустошили ЕКС.
1 августа 2018 там осталось 1,99 млрд грн. Это худший показатель с февраля 2014 года, когда на счету было 108,1 тыс грн. "Ноль" на ЕКС означает, что государство не может финансировать свои расходы и рассчитываться с долгами.
ЕКС - консолидированный счет, открытый Государственной казначейской службе (ГКС) в НБУ. Это основной счет, с которого проводятся операции государственного и местных бюджетов, фондов социального страхования. Средства на ЕКС - это своеобразная финансовая подушка безопасности государства. Остаток на счете дает понимание, сколько средств у государства для выполнения его функций.
Пустой ЕКС - это дефолт страны.
Минфин попытался снять напряжение. Маркарова заявила, что на гривневом ЕКС действительно было 2 млрд грн, однако на валютных счетах лежал эквивалент 20,9 млрд грн. В стандартном отчете ГКС эта сумма не отражается.
"Невыполнение запланированных на первый квартал 2018 заимствований в размере 56 млрд грн является главной причиной низкого уровня гривневого ЕКС, но общая ликвидность достаточная, и ситуация под контролем", - заверила Маркарова.
Дефолта не будет?
Определенные решения уже приняты - в краткосрочной перспективе они помогут выровнять ситуацию.
Во-первых, остатки ЕКС пополнятся благодаря досрочному погашению долга ФГВФЛ перед Минфином - 5,5 млрд грн, и перевода дивидендов "Нафтогазом": по 0,5 млрд грн в августе и сентябре и по 8 млрд грн в ноябре и декабре.
Во-вторых, в августе Минфин привлек более 14,5 млрд грн на внутреннем рынке благодаря выпуску ОВГЗ, что позволит осуществить ближайшие долговые выплаты.
В-третьих, осенью ожидается падение гривны, что частично выровняет курсовые потери бюджета от налогов с импорта.
Впрочем, перечисленные решения и факторы - это тушение пожара и попытки выровнять ситуацию в сложных условиях. Проблема остается: Минфину нужно рассчитаться с внешними и внутренними долгами. Эти суммы значительны.
По словам экономиста Алексея Блинова, с точки зрения гривневого долга нагрузки на государственные финансы в августе-сентябре среднее.
"Если в 2018 году на погашение и обслуживание гривневых ОВГЗ нужно в среднем 11,3 млрд. грн в месяц, то в августе такая нагрузка составляет 10,7 млрд. грн, а в сентябре - только 4,7 млрд. грн", - отмечает эксперт.
Самая большая проблема для Минфина - внешний долг. "Вызовом для государства является перспектива резкого сокращения валютного запаса в условиях отсутствия внешних заимствований. Частично проблема смягчается размещением валютных ОВГЗ, но их объем недостаточен", - отмечает Блинов.
Здесь главное - продолжение программы с МВФ и получения в ближайшее время пятого транша. Фактор фонда определяет два сценария развития событий.
Первый - Украина получит транш МВФ, что позволит ей выйти на внешние рынки, закрыть дыру в финансировании дефицита (средства пойдут на пополнение золотовалютных резервов НБУ, но Украина сможет выйти на внешние рынки и выполнить план по внешним заимствованиям), и своевременно рассчитаться с долгами.
Возобновиться переговоры с МВФ могут 6 сентября, когда в Украину прибудет миссия МВФ для оценки экономической политики и определения перспектив сотрудничества.
Второй - Украина в 2018 году не получит 1,9 млрд долл от МВФ. Продолжение паузы в отношениях с кредитором сделает невозможным выход Украины на внешние рынки на выгодных условиях. Для расчета с долгами у нее будет две опции: заимствовать на внутреннем рынке или воспользоваться ресурсами Национального банка.
"Воспользоваться ресурсами НБУ" можно по-разному. Например, НБУ продаст Минфину валюту на выплату долгов из золотовалютных резервов или включит "печатный станок". Оба варианта зависят от председателя НБУ Якова Смолия, который, по данным источников издания, не склонен давать средства.
В свою очередь, ожидания международных инвесторов тревожные.
"Без сотрудничества с МВФ ожидается ускоренное падение курса гривны и истощение золотовалютных запасов. По этому сценарию мы ожидаем, что Нацбанк допустит ослабление гривны и в дальнейшем будет повышать учетную ставку", - говорится в прогнозе Morgan Stanley.
По этому сценарию возможны новые трудности с финансированием пенсий.
"В декабре Минфин традиционно финансирует 50% январских пенсий. В бюджете могут возникнуть проблемы с ликвидностью и авансовые выплаты придется перенести на январь", - прогнозирует руководитель отдела исследований Concorde Capital Александр Паращий.
Что позволит избежать повторения ситуации?
Первое - остаться в программе МВФ. Сотрудничество с кредитором гарантирует выполнение плана по внешним и внутренним займам для финансирования дефицита бюджета, а также будет бенчмарком для других МФО и частных инвесторов.
Второе - повышать социальные расходы, ориентируясь на реальные возможности экономики. Показатели бюджета-2018 не позволяли повышать социальные стандарты, однако премьер-министр Владимир Гройсман принял решение о повышении пенсий военным. К тому же, это было сделано "задним числом".
Третье - планировать бюджет на реалистичных показателях доходов с минимальными фискальными рисками.
Четвертое - активизировать приватизацию. В бюджеты закладываются миллиардные поступления от продажи имущества, но эти планы не выполняются. Последний раз план от приватизации был выполнен в 2011 году благодаря продаже "Укртелекома".
