Деньги есть, а дорог нет: Какие проблемы скрываются за мантрой о нехватке средств?
Предыдущее правительство направляло на ремонт и строительство дорог значительные суммы. Эту же политику планирует продолжить и нынешнее. Кроме увеличения финансирования, изменилась и структура ответственных: значительную часть дорог и деньги на их содержание передали местным властям. Каковы проблемы роста дорожной отрасли и как двигаться дальше?
Оригинал на сайте Тексти.org.ua.
Кроме увеличения финансирования, изменилась и структура ответственных: значительную часть дорог и деньги на их содержание передали местным властям. И когда огромные суммы начали поступать, отрасль не могла сразу их "переварить". Представьте тоненькую воронку, в которую сразу же вылили огромный жбан воды. Примерно то же произошло и здесь. Бизнес не имел возможности быстро выполнять заказ, а чиновники не умели готовить тендерную документацию. И, традиционно, немало начальников захотело подставить под этот денежный дождь собственные карманы. Мы исследовали проблемы роста дорожной отрасли и разобрались, как двигаться дальше.
Эпоха больших денег
Ремонт дорог должен стать одним из основополагающих реформ времен президентства Порошенко и правительства Владимира Гройсмана. И это действительно была абсолютно нужная вещь. Украинские дороги из года в год подвергались все большему упадку. Недофинансованность проектов по строительству и ремонту дорог приобрела хронический характер. Надо было что-то менять - и, кажется, у власти были все необходимые рычаги, а также желание, чтобы изменить ситуацию в этой сфере к лучшему.
Совершенно логично было в первую очередь обратить внимание на, казалось бы, основную проблему дорожной отрасли - ее недофинансованность. И тогдашняя власть действительно решила не жалеть денег на это дело. С каждым годом суммы отчислений на дорожные работы росли, а с 2018 года ситуация с финансированием радикально изменилась в лучшую сторону - в Украине заработал Дорожный фонд.
Именно он должен был выполнить ключевую роль в "заливке" дорожной отрасли такими нужными для нее средствами. Дорожный фонд создали для аккумулирования средств на строительство, ремонт и содержание автомобильных дорог государственного и местного значения. Источниками средств для фонда стал акцизный налог на горючее и транспортные средства, а также ввозная пошлина на нефтепродукты. "Впервые автодорожная отрасль получит гарантированное государством финансирование" - написал на своей странице в фейсбуке по поводу запуска фонда тогдашний министр инфраструктуры Владимир Омелян.
Эти налоги собирали и раньше, но деньги шли в общий бюджет и там растворялись. Новшество заключается именно в том, что "дорожные" налоги начали направлять только в Дорожный фонд, и ни один пенсионер не мог получить с них пенсию.
Параллельно с увеличением финансирования начались существенные изменения в главной "дорожный" структуре страны - "Укравтодоре". Благодаря принятым законам, с 2018 года местная сеть дорог - а это около 120 тысяч километров дорог - перешла в сферу управления местных органов власти. В то время как в ведении "Укравтодору" осталось всего около 50 тысяч километров.
Так местные органы власти стали основными распорядителями огромной сети местных дорог. Теперь именно они ответственны за их состояние и получают средства на их содержание. Кстати, это факт, о котором почему-то очень часто забывают многие из тех, кто любит аппелировать к президенту или правительству относительно состояния той или иной дороги.
2018 год стал годом поистине рекордного финансирования ремонта дорог. По информации министра инфраструктуры, на восстановление дорог государственного значения выделено 23,8 млрд грн, регионы на дорожные работы получили 11,5 млрд грн. В общем, в прошлом году отремонтировали рекордных 3800 км автодорог.
Но, как выяснилось, деньгами в этой отрасли можно решить далеко не все. Денежный ливень обнажил проблемы, которые существовали в области, в которых мы не хотели видеть, прячась за мантрой о нехватке средств.
Отсутствие конкуренции, "схемы" и средний ремонт
Как строители, так и чиновники спасовали, когда пришлось браться за амбициозные планы по ремонту дорог. Отрасль не могла сразу "переварить" такой большой объем заказов. Представьте тоненькую воронку, в которую тут вылили огромный жбан воды. Примерно то же произошло и здесь. Все это наложилось на такие традиционные для отрасли проблемы, как отсутствие конкуренции, "схемность", неадекватную структуру ремонтов.
Свой к своему за своим - так можно охарактеризовать немалое количество тендеров на ремонты. Если просмотреть перечень основных подрядчиков по контрактам по ремонту дорог, то в глаза бросаются названия одних и тех же компаний. Безоговорочным лидером по сумме заключенных сделок в 2017 и 2018 годах стала компания "Автомагистраль Юг". Ей удалось "законтрактоваться" на впечатляющую сумму. В 2017 году "Автомагистраль Юг" заключила соглашений на сумму почти 11 млрд грн, в 2018 году - на 6 млрд грн. Кроме этой компании, в первой пятерке по количеству заказов есть и другие "постоянные" члены - и это совсем не хорошо для целой отрасли. Монополизация в целом является абсолютно негативным явлением, и ремонт дорог здесь не исключение.
Когда в тендерах участвует всего двое участников, говорить о каком-то существенном снижении цены на ремонтные работы не приходится. Часто второй участник - подставная фирма, также распространенное явление, когда две фирмы на различных тендерах выигрывают по очереди. Как и в любой другой сфере, прямым следствием замонополизованности дорожной сферы является рост стоимости выполняемых работ.
Анекдотичную наглость в организации таких схем журналисты нашли в Тернополе. Там запланированную для ремонта дорогу разбили на отрезки длиной по 40 метров, таким образом избежав конкурсных процедур.
Руководителя тернопольской Службы автомобильных дорог (САД), при управлении которого собственно и произошло данное событие, не уволили и не понизили в должности. Более того, он даже пошел на повышение, и буквально за несколько месяцев перед президентскими выборами занял стратегическую должность руководителя отдела "Укравтодора" по контролю и документальному обеспечению. А в самом Государственном агентстве автомобильных дорог заявили, что он не имел никакого отношения к скандальному разделения дороги.
Еще одна давняя болячка ремонта дорог - это их структура. Одного взгляда на перечень проведенных ремонтных работ достаточно, чтобы понять, что в абсолютном большинстве выполняется то, что бюрократы называют "текущие средние ремонты". То есть, на их языке: "восстановление необходимых транспортно-эксплуатационных показателей проезжей части", "исправление незначительных повреждений отдельных элементов автомобильной дороги и т. п. Другими словами, банальный "лоскутный" ремонт, который имеет способность исчезать весной вместе со снегом.
Секрет такой популярности средних ремонтов кроется в том, что для них не нужно детально прорабатывать тендерные условия; не нужен и такой уровень контроля, как для капитального ремонта. Здесь не только о коррупции, но и о недостаточной квалификации чиновников (а где взять лучших на их зарплату?).
Положительные сдвиги
Но все это - проблемы роста. По крайней мере, до недавнего времени в дорожной отрасли происходил медленный, но все-таки дрейф к нормальному рынку. Как утверждают в инициативе Cost Ukraine, в 2018 году значительно возросло количество участников и победителей торгов в закупках дорожных работ, соответственно, произошло уменьшение доли рынка ТОП-5 подрядчиков (с 57% до 35%).
При этом, трем компаниям удалось удержать первенство и в 2018 году, однако суммы подписанных договоров уменьшились в среднем на 45%. Еще одна положительная тенденция - процент договоров по строительству, реконструкции и капитальному ремонту, заключенных как Службами автомобильных дорог, так и областными администрациями, в 2018 году вырос почти до 19% по сравнению с 10,6% в 2017-ом. В свою очередь, возросла и сумма договоров (с 6,9 до 10,7 млрд грн), почти втрое увеличилось количество подрядчиков из этих видов работ.
Очевидно, что первостепенную роль в этих позитивных тендерах сыграла передача части дорог от "Укравтодора" местной власти. Вследствие этого появилась целая категория новых заказчиков и исполнителей, которые не входили в автодоровскую систему. Возможно, новые участники рынка не были настолько осведомлены в тонкостях дорожного дела. И, вероятно, говорить об их полной и тотальной ангажированности с местными чиновниками точно рано. Однако арифметическое увеличение количества заказчиков, а соответственно, и исполнителей дорожных работ, не могло не повлиять положительно на ситуацию в отрасли.
Доступ к ресурсам получило много игроков, а это, как мы знаем из книги "Почему нации приходят в упадок" - основа, на которой зиждется процветание.
Соответственно, именно местная власть и общественность на местах должны выступить тем двигателем, который будет направлять развитие отрасли в нужном направлении. Работы здесь действительно хватает - это и контроль подготовки и проведение конкурсов на дорожные работы, контроль качества работ, а также выполнение гарантийных обязательств и их исполнителями.
Гарантия на ремонт как защита от брака
Залогом того, что исполнитель не "напортачит" в своей работе, должны быть его гарантийные обязательства. Что, конечно, невозможно без эффективного контроля со стороны заказчика.
В соответствии с существующими нормативными актами, гарантийные обязательства должны составлять не менее трех лет. Правда, время от времени ответственные государственные органы и должностные лица заявляли об увеличении сроков обязательств.
В частности, об увеличении сроков гарантии на текущий средний ремонт до 5 лет заявляли в свое время в "Укравтодоре". Говорил об увеличении сроков и предыдущий министр инфраструктуры Владимир Омелян. Как отметила в комментарии Текстам активистка, занимающаяся контролем качества ремонта дорог Ольга Нос, сейчас наблюдается большое расхождение в договорах разных лет относительно сроков гарантийных обязательств. Речь идет и о 3, и 5, и даже 10 лет гарантии на текущий средний ремонт, хотя не исключены и случаи, когда в соглашениях просто не прописаны четкие сроки гарантийных обязательств.
Передача дорог местного значения областным государственным администрациям, к сожалению, внесла дополнительный сумбур в ситуацию с контролем за гарантийными обязательствами. Так, во время передачи местных дорог не был достаточно отработан вопрос, кто именно должен требовать от исполнителей устранения недостатков в гарантийный срок. Фактически, возникла ситуация, когда соглашения с подрядчиками подписывали одни, а требовать их выполнения имели другие.
При передаче документов по местных дорогам в регионы также очень часто не был передан весь объем документации. ОГА столкнулись с нехваткой информации о выполненных ремонтах, в частности, и относительно гарантийных обязательств подрядчиков. Хочется надеяться, что в дальнейшем эти проблемы будут решены, а уровень осведомленности и активность местных администраций в вопросе отстаивания своих интересов вырастут. Это, конечно, невозможно сделать без давления со стороны общественности.
И самый важный вопрос - будет ли продолжать новая власть эту политику.
Новая власть и старые дороги
Нынешний украинский президент уже неоднократно высказывался на тему ремонта дорог. Как правило, в своем декларативном стиле а-ля Лукашенко. Во время своего визита в Николаевскую область, выслушав жалобы на антиконкурентные действия во время тендеров двух компаний, Владимир Зеленский дал указание государственным чиновникам "позвонить этим двум компаниям, которые ходят парой, и сказать, что мы вас больше не видим".
На основании чего чиновники должны совершать подобные действия, Зеленский не уточнил.
Как бы там не было, но реалии жизни оказались сильнее президентскую волю, и уже 2 августа с сайта Прозрачно стало понятно, что одна из компаний, о которых шла речь, стала финалистом конкурса по капитальному ремонту дороги с стоимостью свыше 1 млрд грн.
Однако в последнее время были сделаны и более реальные шаги по сохранению дорог. Так, Верховная Рада приняла, а Владимир Зеленский подписал законопроект №1047, который предусматривает штрафы в размере 500 - 2000 необлагаемых минимумов доходов по перегрузке фуры.
Предполагается, что полученные штрафы будут засчитываться в Дорожный фонд. Авторы законопроекта ссылаются на результаты исследования, проведенного на дороге Киев - Чоп. Было установлено, что почти 30 % машин двигались по трассе с превышением веса, что сокращало срок эксплуатации дороги на 50%.
Относительно нового украинского правительства, то оно решило переплюнуть своих предшественников по масштабности планов по ремонту дорог. По крайней мере, такой вывод можно сделать со слов премьер-министра Алексея Гончарука, который заявил, что хотел бы в два раза увеличить запланированный прошлым правительством объем финансирования дорожных работ на 2020 год (пока он предусмотрен в размере 75 млрд грн). В целом, по его словам, правительство ежегодно планирует увеличивать финансирование, в первую очередь, строительства дорог. Дополнительные средства планируется получить "благодаря наведению порядка с уплатой акцизов".
Однако, даже если предположить, что правительству действительно удастся значительно увеличить отчисления в Дорожный фонд (а для этого нужно либо взять деньги из других потребностей, или, как мы писали выше, существенно увеличить доходы от акциза на горючее и транспортные средства) и еще более "залить" денежной массой отрасль, возникает справедливый вопрос - а удастся ли преодолеть все те проблемы, которые стоят сегодня перед дорожной отраслью?
Любые нововведения будут неэффективными, если не совершенствовать процедуру закупок. Верховная Рада приняла закон о закупке № 1076, который должен углубить ответственность, в первую очередь, заказчиков, и предполагает штрафы для руководителей заказчиков.
Закон закрепляет механизм для борьбы с недобросовестными поставщиками. За невыполнение условий договора заказчик сможет отказывать поставщику сотрудничества в течение следующих трех лет. Предусматривается и обязательное проведение через Prozorro упрощенных закупок на сумму от 50 до 200 тыс. грн. С одной стороны, это может сделать невозможным раздел ремонтируемых дорог на малые отрезки - об одном из таких случаев шла речь выше. Но, с другой стороны, это затрудняет подготовку документов для действительно мелких ремонтов.
Отметим, что в ЕС допороговые закупки "контрактов на государственные работы" идут к 5.548 млн евро. Считается, что эффективно контролировать честное использование таких сумм будет стоить дороже, чем будет потеряно из-за возможных краж. Для Украины это огромная сумма, но и контролировать то, как потратили 50 тысяч гривен - не слишком эффективная идея.
Положительные сдвиги с ремонтом дорог во многом обязаны именно передаче значительного количества дорог в управление местным властям. Это направление должно было бы стать одним из приоритетных для власти.
К сожалению, пока что совершенно неясно, насколько Зеленский и компания в своей политике обратят внимание на регионы. Должность вице-премьера по региональной политике в новом правительстве отсутствует, о какой-то целостной стратегии в отношении регионов также пока ничего неизвестно. Как неизвестно и то, будут ли в будущем финансировать дорожные проекты в регионах в тех же объемах.
Андрей Гарасим
