Новая Конституционная процедура: есть то, что обнадеживает, есть недостатки, есть пожелания
15 апреля 2021 года Верховная Рада на первом чтении 238 голосами "за" поддержала законопроект №4533 о конституционной процедуре. Документ этот был написан для "урегулирования конституционного кризиса", однако, хотя законопроект и содержит ряд важных новаций, есть сомнения, что он устранит все первопричины, по которым кризис возник.
Конституционный Суд Украины де-факто не работает с октября прошлого года. Все началось с того, что КСУ признал неконституционной статью 366-1 Уголовного кодекса, которая предусматривает наказание за декларирование недостоверной информации. Также суд отменил ряд положений закона о предотвращении коррупции и лишил НАПК большинства полномочий.
Такой вердикт суда возмутил и украинское общество, и президента Владимира Зеленского, который потребовал распустить КСУ. Этого не произошло, но зато Верховная Рада частично возобновила деятельность антикоррупционных структур, приняв новые законы. Но следующим шагом президента была отмена указа о назначении председателя суда Александра Тупицкого и Александра Косминина судьями КСУ. Президентское решение Тупицкий оспаривает сейчас в Верховном суде, а КСУ тем временем остается поставленным на паузу. Все попытки его состава собраться оказываются бесполезными, а причина тому - отсутствие кворума.
Повторы это не страшно - необходимо, даже?
Каким образом принятие закона о конституционной процедуре поможет выйти из тупика? Однозначного ответа на этот вопрос нет. Напомним прежде всего, что Конституционный Суд в Украине действует на основании двух актов - самой Конституции и Закона о КСУ. Последняя его редакция датирована 2017 годом, однако поправки в нее вносились и в 2018-м, и в 2020-м. В свое время эта редакция получила положительные заключения Венецианской комиссии.
И вот в дополнение к Конституции и Закону предлагается принять еще один законопроект, который бы регулировал деятельность КСУ. Нужен еще и такой закон? Тем более, что в законопроекте есть повторы и перепевы уже имеющихся положений и норм. На это обратило внимание научно-экспертное управление Аппарата Верховной Рады. "Положения проекта изложены таким образом, что предмет его правового регулирования невозможно четко отделить от предмета правового регулирования Закона Украины "О Конституционном Суде Украины". Об этом, в частности, свидетельствует то, что в проекте частично воспроизводятся предписания Закона", - говорится в экспертных выводах.
Однако, как отмечает в комментариях председатель правления Центра прикладных политических исследований "Пента" Владимир Фесенко, большинство законопроектов, которые сейчас рассматривает ВРУ, и являются изменениями в действующие законы.
"Принципиальные вещи, которые касаются КСУ, определены в Конституции, и менять их нельзя - их можно повторить. Такова техника законотворчества. Вы можете вносить правки в законы, но должны сначала повторить основополагающие нормы", - говорит Фесенко.
Что "Венецианка" одобряет...
И все же, законопроект № 4533, несмотря на значительный массив повторений, содержит и ряд новаций, которые были одобрены Венецианской комиссией.
А заключаются они в следующем:
Вводится автоматизированная система управления документами, которая обеспечивает открытый доступ к материалам дел и используется для формирования сенатов, коллегий и назначения судей-докладчиков. С такой системой судьям не грозит препятствование со стороны судьи-докладчика или председателя КСУ при составлении повестки дня суда. Ведь теперь то, кому достанется дело, решает электронная жеребьевка.
Законопроект улучшает доступ заявителей в Суд (это также импонирует Венецианской комиссии) с помощью различных средств (электронные жалобы и онлайн-общения, установления срока для устранения недостатков в жалобе, возмещение расходов, компенсация за неоправданные задержки).
Положительно и то, отмечает "Венецианка", что кворум КСУ уменьшается, если один или два судьи заявляют о самоотводе. А для принятия решения достаточно 10 голосов, а не 12, как в предыдущей редакции.
"Почему нужны подобные поправки в организацию работы КСУ? - задается вопросом Владимир Фесенко. - Потому что сейчас эта работа определяется регламентом, а судьи могут им манипулировать. Для сравнения: у президента, правительства, парламента есть законы, которые регулируют их деятельность, а у КСУ это регламент, который не является законодательным актом. Что касается автоматического распределения дел, то сейчас такой порядок имеет место в обычных судах. Этот опыт просто переносится на КСУ".
Впрочем, просто переносить опыт "обычных" судов на суд Конституционный недостаточно, оппонирует политолог Богдан Петренко. Работа судов не стала лучше того, что распределение дел происходит благодаря электронному жеребьевке. Систему надо менять иначе, но как?
и не одобряет
Венецианская комиссия предлагает, в частности, установить контроль европейских институтов, задействованных при назначении судей. И это тот момент, который так и не был учтен при подготовке законопроекта к повторному первому чтению. Именно отсутствие "международного компонента" при конкурсном отборе судей вызвало одно из замечаний ВК. Были, впрочем, и другие.
К примеру, "Венецианка" предлагает другой подход к наказанию судей. "Что касается дисциплинарного производства, то вместо исполнительной власти инициатива возбудить дисциплинарное производство должна быть передана в Национальное агентство по борьбе с коррупцией в пределах его компетенции", - считают в Венецианской комиссии.
К тому же, санкции в отношении судей стоит смягчить. Не увольнять сразу, а применять "такие меры как предупреждение, как выговор, снижение заработной платы и тому подобное. И эти санкции должны применяться большинством судей", - говорится в выводах. Кроме того, "непринятие дисциплинарных мер в течение шести месяцев не должны автоматически приводить к прекращению дисциплинарного производства", - настаивают в Комиссии.
Частично это принято во внимание, ведь процедура привлечения судей КСУ к дисциплинарной ответственности выписана в законопроекте по-новому.
"Нами учтены такие замечания, представленные Венецианской комиссией: во-первых, мы исключили норму об увеличении числа голосов, необходимых для решения КСУ. Во-вторых, по рекомендации Венецианской комиссии мы доработали санкции в отношении судей КСУ в пределах дисциплинарного производства... Мы предусмотрели предоставление Конституционному Суду полномочий нормировать процедуру рассмотрения вопросов, которые не урегулированы законом о конституционной процедуре. Таким образом мы полностью выполнили требование об автономии КСУ в урегулировании вопросов его деятельности", - комментирует народный депутат и председатель подкомитета по вопросам политической реформы и конституционного права комитета Верховной Рады по вопросам правовой политики Ольга Совгиря.
Так можно считать, что (при условии, если законопроект №4533 успешно пройдет и второе чтение) работа Конституционного Суда перейдет на новые рельсы?
Нужен предохранитель: КСУ нужно лишить возможности ставить государство в критическую ситуацию
"Ожиданий того, что КСУ превратится в мощный очаг конституционного судопроизводства, нет. Вряд ли найдутся судьи, которые захотят занять место уволенных Тупицкого и Косминина, потому что сама процедура их увольнения, которая обжалована в настоящее время депутатами от "Батькивщины" и "Евросолидарности" в том же Конституционном Суде, ставит под большое сомнение то, что КСУ вообще будет работать", - комментирует директор Института мировой политики Евгений Магда.
"Мне кажется, мы дошли до такой точки, за которой нужно принять решение ab ovo, то есть начать все сначала, - говорит Богдан Петренко. - Создать процедуру, которая позволяла бы переводить решение КСУ из разряда тех, которые не оспариваются, в разряд тех, которые можно аннулировать. Например, как при импичменте президента - при наличии ¾ голосов от состава парламента. Потому что в условиях такой персонализации КСУ, как сейчас, мы не можем оставить за этим органом его нынешние полномочия, ведь они и привели к нынешнему кризису. Нужен предохранитель, который сделает невозможным принятие решений, препятствующих государственному развитию страны. Верховная Рада должна быть рефери в этом вопросе, потому что именно она, а не президент, является главным органом власти в Украине".
Между тем президент Украины заявляет, что в течение трех лет судебная реформа в Украине будет завершена. Об этом он говорил в марте, во время встречи с президентом Европейского банка реконструкции и развития Одиль Рено-Бассо. Удастся ли президенту его миссия, узнаем, таким образом, к концу каденции Владимира Зеленского.
Наталья Лебедь, Киев
Венеция Верховная Рада Владимир Зеленский Депутаты Европа НАПК Правительство
