Как внедрение Prozorro в ДнепрОГА изменило всю Украину
Знаете ли вы, что Prozorro в Украине стало обязательным для всех благодаря опыту команды Днепропетровской облгосадминистрации Валентина Резниченко? Его советник Юрий Голик в своей книге «Бесконечность не для слабаков» много внимания уделил внедрению этой системы в регионе и ее потрясающим результатам. По мнению Юрия Голика команде Резниченко удалось увеличить бюджет развития региона с 622 миллионов гривен в 2015 году до 8,6 миллиардов гривен в 2018 году в том числе и благодаря Prozorro.
О том, откуда взялась идея внедрять систему Prozorro в Днепропетровской области, и насколько сложно это было сделать, мы поговорили с руководителем ОО «Громадський контроль» Денисом Селиным. Далее его прямая речь.
Все началось в 2014 году, на Майдане, где я, работавший в IT, познакомился со многими интересными людьми. Тогда же в Днепре возникло сообщество людей, которые хотели изменить Украину к лучшему. Мы объединились с подобными организациями в других городах, реализовали ряд антикоррупционных проектов. В марте 2015 мы официально зарегистрировали ОО «Громконтроль» и очертили для себя круг тем, в развитие которых мы собирались вкладывать усилия.
Одной из них стало продвижение системы Prozorro. Волонтеры при поддержке международной антикоррупционной организации Transparency International разработали IT-решение для нее, а затем передали для внедрения госпредприятию Prozorro. Мы видели во внедрении Prozorro большой потенциал для развития Украины. Это было решение, способное изменить к лучшему очень многое.
Весной 2015 года, узнав, что все закупки Министерства обороны начали проводить через Prozorro, мы решили попробовать запустить его в местном самоуправлении. Тогда система только обкатывалась в рамках пилотных проектов. Закон, вводивший обязательное использование Prozorro, был принят только в декабре 2015 года, когда стали видны позитивные стороны этого подхода на опыте, полученном в Министерстве обороны и в Днепропетровской области.
С 1 апреля 2016 года закон обязал проводить закупки через Prozorro министерства, а с 1 августа 2016 года - органы местного самоуправления. Сомнения законодателей развеял в том числе и опыт Днепропетровской области. Мы хотели показать, что допороговые закупки (те, что стоят меньше 200 тыс. грн на товары и услуги и 1,5 млн грн на работы) через Prozorro возможно проводить. И они приносят немалую экономию.
Политическая воля и бизнесовый подход от Валентина Резниченко
В 2015 году команда Prozorro занималась внедрением новой системы в Министерстве обороны. И ресурсов на продвижение ее в регионы не было совсем. Однако с нашей помощью решили попробовать. Начали мы с Шевченковского района Днепра. После внеочередных выборов в 2014 году райсовет там возглавил Александр Федянович. Он сразу согласился внедрить Prozorro на допороговых закупках. Это принесло определенную экономию. Однако в райсовете было слишком мало закупок. И мы решили двигаться на следующий уровень - города и области.
Мы написали письма-предложения городскому совету Днепра и Днепропетровской облгосадминистрации. Горсовет нас проигнорировал. А в облгосадминистрации заинтересовались проектом. В конце июля 2015 года прошло несколько встреч с главой облгосадминистрации Валентином Резниченко и его советниками: Ольгой Горб и Юрием Голиком.
Мы показали результаты экономии бюджетных денег на закупках через Prozorro в Шевченковском районе Днепра. Кроме того, важным аргументом за начало реализации пилотного проекта была возможность дать фору предпринимателям из Днепропетровской области. Раньше всех освоив Prozorro, они смогут работать не только по местным подрядам, но и получая заказы из других областей. А их процветание - это рабочие места и отчисления в местные бюджеты. Кстати, это сработало. В 2016 году в системе Prozorro было до 15% предприятий из Днепропетровской области, в 2018 - 10%, в 2019 - 9%.
8 августа в Днепр приехала Кристина Гуцалова, евангелист Prozorro (это была едва ли не первая ее поездка в регионы) и после ее презентации было принято решение запускать систему в Днепропетровской области. 23 августа Валентин Резниченко подписал распоряжение о внедрении системы Prozorro при проведении допороговых закупок. Оно вышло спустя 2 недели после встречи с Кристиной Гуцаловой. Это очень быстрый темп для госструктур, где подготовка такого рода документов обычно идет 1-3 месяца!
Учеба чиновников, мониторинг и политическая воля Валентина Резниченко
Наша команда, которая никогда раньше не работала с госорганами, подумала, что это победа. Достаточно издать методички на бумаге и записать видеоуроки о том, как пользоваться системой, и все завертится само по себе. Мы ошибались. Спустя пару недель, мы увидели, что чиновники не торопятся пользоваться Prozorro. Нужно было всерьез браться за их обучение. Пообщавшись с Юрием Голиком и Ольгой Горб, мы получили полную свободу действий в этом вопросе.
Совместно с ГП Prozorro и Министерством экономики мы провели в сентябре целую серию обучающих семинаров для чиновников. Удалось добиться определенных сдвигов, но когда тендеров стало больше, мы увидели в них множество ошибок. Дело усложнялось тем, что от облгосадминистрации (если не считать райгосадминистраций) тендеры проводило около 250 разных заказчиков: подразделения ОГА, школы, больницы, интернаты, прочие коммунальные учреждения, разбросанные по всей области.
Именно поэтому в начале 2016 года мы начали большой проект мониторинга закупок и передачи функций контроля в руки госаппарата. Для этого в облгосадминистрации создали специальный отдел по контролю за закупками. Мы помогли его сотрудникам разобраться в профессиональном модуле аналитики, а они уже напрямую работали с конечными заказчиками: школами, поликлиниками и т. д. На протяжении 2016-2017 гг. мы все вместе разработали эффективную схему коммуникаций, так как участники находились за много километров друг от друга.
Руководители департаментов облгосадминистрации проводили еженедельные совещания, на которых мы сообщали представителям заказчиков о выявленных ошибках. Некоторые быстро учились, а некоторые игнорировали наши рекомендации. Заместители Валентина Резниченко раз в квартал проводили коллегии, на которые мы со своей стороны, профильный отдел по Prozorro со своей, подавали документы об ошибках. Руководителей заказчиков, в тендерах которых были системные грубые нарушения, которые привели к финансовым потерям, вызывали на эти коллегии и просили пояснить ситуацию. Это был очень важный момент. Не исполнители из тендерных комитетов, а именно руководители лишались премий и осознавали важность корректного использования Prozorro. В результате за 2016-2017 гг. сменилось, по моим ощущениям, 60% членов тендерных комитетов. Кроме того, на предприятиях выделили людей, для которых работа с Prozorro перестала быть дополнительной нагрузкой, а стала основной деятельностью. В результате количество ошибок значительно уменьшилось.
На этом примере мы поняли, что все рассказы о том, как тяжело проводить закупки в Prozorro, что для этого нужны какие-то особые таланты и ресурсы не соответствуют действительности. В Днепропетровской области Prozorro освоили жители даже самых глухих сел. Нужна только мотивация, желание и политическая воля. И результаты стали видны практически сразу.
Prozorro для бизнеса
Кроме экономии бюджетных средств, проведение допороговых закупок было важно для привлечения бизнеса к участию в тендерах. Предприниматели не верили, что тендер может быть честным, без заранее определенных победителей, что государство не будет тянуть с оплатой и т. д. Чтобы возникло доверие, нужно было дать возможность попробовать сотрудничество на небольших суммах допороговых закупок. А для этого им надо было помочь освоить Prozorro.
Поэтому мы стали проводить обучающие семинары не только для чиновников, но и для предпринимателей. Самые крупные проходили в тысячном зале облгосадминистрации. Пригласить бизнесменов на эти мероприятия было отдельной задачей. Мы звали своих друзей, Дмитрий Дубилет и Юрий Голик - своих, давали широкую рекламу. И результат нам понравился. Когда в Днепропетровской облгосадминистрации предприниматели напрямую общаются с замминистра экономики Максимом Нефедовым, с руководителями ГП Prozorro, многие решили, что стоит попробовать.
Эти встречи были полезны для всех. Предприниматели открывали для себя новые возможности. Разработчики Prozorro понимали, что нужно улучшать в продукте. Мы, слушая вопросы и опасения, усовершенствовали свои рекомендации. Например, для того, чтобы бизнес не опасался задержки платежей, мы с одной стороны, советовали включать в текст договора обязательство оплаты в течение 30 дней, а с другой проводили работу с чиновниками, чтобы оплата проходила в течение 7-15 дней.
Кроме того, результатом этой работы стало приучение чиновников к нормальному планированию. В системе Prozorro можно создавать план закупок на год. Консолидированный план закупок публиковали на сайте облгосадминистрации. Каждый предприниматель по коду товара мог увидеть, когда и сколько его продукции может потребоваться, и рассчитывать свои силы.
Как было у соседей
Параллельно с Днепропетровской областью внедрение Prozorro началось и в Одесской. В 2015 году облгосадминистрацию там возглавлял Михаил Саакашвили. Он был безумно популярен. От него ждали реформ. Однако по Prozorro там провели двухнедельное обучение для чиновников и на этом успокоились. PR-эффект получили и все. Примерно через три месяца по показателям Днепропетровская область сильно опередила Одесскую в этом вопросе. И это при том, что одесситы и начали раньше днепровцев, и им досталось куда больше поддержки от министерства и ГП Prozorro.
В некоторых областях, например, в Харьковской, Одесской, Черниговской допороговые закупки проводить через Prozorro не хотели. Но игнорировать опыт Днепропетровской области было невозможно. Постепенно под давлением общественности, проводить допороговые закупки через Prozorro стали и в других городах и регионах. Однако зачастую это было сделано формально.
Опыт Днепропетровской облгосадминистрации попытались повторить их коллеги из Запорожской и Донецкой областей. Там создали специальный отдел, который должен был заниматься Prozorro. Там тоже проводили анализ нарушений, но к должностным лицам, их допустившим, никаких санкций не применяли, а значит им не было нужды улучшать качество своей работы. Им просто не хватило политической воли. Ситуация в Днепропетровской облгосадминистрации была скорее исключением, чем правилом.
Как Prozorro помогает экономить
В 2015 году на допороговых закупках Днепропетровская область сэкономила 6,5 млн грн (при общих закупках через Prozorro в 50 млн грн). В 2016 году - 78,4 млн грн (это по сути новый детский садик)! В 2017 - 84,8 млн грн, 2018 - 67,5 млн грн, 2019 - 59 млн грн.
Снижение цифр экономии в 2018-2019 гг. связано с децентрализацией, когда в области образовывались ОТГ и ряд школ, больниц и прочих предприятий переходили под их руководство, уходя из-под управления облгосадминистрации. Также за это время организаторы тендеров накопили богатый опыт и стали значительно меньше завышать цены. Кроме того, за эти годы чиновники сильно улучшили свои навыки финансового планирования. Раньше примерно третью часть бюджета тратили в декабре, чтобы бюджеты не сгорели, на не вполне рациональные покупки. С введением более жесткого финансового планирования эта практика постепенно оставалась в прошлом.
Этот результат вдохновил нас на лоббирование по изменению законодательства и снижению порога закупок, при которых нужно использовать Prozorro. 19 сентября изменения в закон были приняты, в том числе и по результатам опыта Днепропетровской облгосадминистрации. С 19 апреля 2020 года порог закупок в Prozorro снижается с 200 до 50 тысяч гривен на товары и услуги. При этом автор законопроекта ссылался именно на позитивный опыт Днепропетровской облгосадминистрации под руководством Валентина Резниченко.
