Буквой закона: Коалиция бессмертна - или виртуальна?
Пятница, 19 февраля, стала днем гибели парламентской коалиции "Европейская Украина". Во всяком случае, коалицию уже похоронили и заговорили о новой. Но так ли уж мертво большинство?
Пациент скорее мертв, чем жив
Событийно три фракции парламентского большинства: РПЛ, "Батькивщина" и "Самопомощь", - вышли из состава коалиции. Первыми "двинулись" радикалы. 18 февраля 2016 года о решении фракции, скрепленном подписями всех членом фракции, заявила лидер "Батькивщины" Юлия Тимошенко. 19 февраля об аналогичном решении фракции "Самопомощь" объявил спикер Владимир Гройсман.
Однако не было заметно потоков слез по усопшему большинству. В кулуарах парламента всю пятницу напролет судили-гадали, в каком статусе нынче коалиция. Действительно, в каком? Наслушавшись разных мнений, мы обратились к истокам, то есть, к нормативным актам.
В соответствии со ст. 84 Конституции Украины, коалиция в парламенте формируется депутатскими фракциями, в состав коалиции входит большинство народных депутатов. Депутаты должны сформировать коалицию в течение одного месяца с первого заседания нового созыва парламента или со дня прекращения деятельности коалиции ВР.
Основы формирования и прекращения деятельности коалиции, как гласит Конституция Украины, выписаны Регламентом Верховной Рады. Но, при всем старании, мы в тексте Регламента не отыскали ни одного упоминания о коалиции.
Как полагает заместитель Генерального директора по аналитической работе Украинского центра экономических и политических исследований имени Александра Разумкова, директор политико-правовых программ Юрий Якименко, "в коалицию входят фракции, списочный состав которых составляет 226 народных депутатов и больше. Соответственно, вопрос выхода из коалиции решается путем подания соответствующей фракцией оформленного решения об этом в Аппарат Верховной Рады и оглашения на пленарном заседании".
Скорее всего, именно от этого отталкиваются политики, которые считают днем гибели коалиции "Европейская Украина" 19 февраля 2016 года.
Однако, продолжает эксперт, индивидуальные заявления депутатов о выходе из коалиции не имеют никакой юридической силы и юридических последствий, поскольку коалицию, опять же, формируют фракции: "Вот во фракции есть списочный состав, количество депутатов. Фракция остается в составе коалиции – значит, и весь этот состав остается в коалиции".
Пациент скорее жив, чем мертв
Это соображение дало основания первому вице-спикеру Андрею Парубию и лидеру фракции БПП Юрию Луценко считать коалицию юридически живой. За примером, кстати, далеко ходить не стоит: 1 сентября 2015 года коалицию покинула фракция РПЛ, что сократило количество депутатов с 302 до 281, но не стало основанием для прекращения существования парламентского большинства.
Тем более, возникла новая коллизия – насколько оформлен был выход РПЛ из коалиции?
Дело в том, что, как отметил Юрий Якименко, если оформленного в надлежащем порядке решения о выходе фракции из коалиции нет, не осуществлен и сам выход из большинства. Осложняет ситуацию то, что в Регламенте работы Верховной Рады упоминания о коалиции нет. И как именно парламентское большинство прекращает свою работу, также неясно. Соответственно, нет и определения о "надлежащем виде" заявления о выходе из коалиции: должен ли быть отсыл на протокол заседания фракции, как в случае с избранием председателя и заместителей фракции, или заявление с подписями всех членов фракции, или устное заявление "от лица фракции"? Вопрос на засыпку для Регламентного комитета ВР, но одно очевидно – если текст Коалиционного соглашения зарегистрирован Аппаратом Верховной Рады (а он зарегистрирован под номером 0001001-15 в базе "Законодательство" и в статусе "действующий"), ту же процедуру регистрации должны пройти и заявления о выходе фракций из коалиции.
Несмотря неурегулированность вопроса о формализации процедуры распада коалиции, считает Юрий Якименко, хотя здесь "простор для интерпретаций", очевидно, что, "при любых обстоятельствах, должно быть письменное решение фракции".
Подпадает ли под это определение факт отзыва подписей под коалиционным соглашением? Вопрос, конечно, интересный. Тем более, РПЛ свои подписи якобы не отзывала.
Впрочем, тут есть один нюанс. Коалиционное соглашение относится по классификации к "соглашение, регламент". Следовательно, рассуждая логически, регламент работы коалиции – это и есть данный, с таким трудом рожденный, документ. Неужели там нет ни слова о прекращении работы коалиции?
В разделе "Б" под названием "Регламент коалиции" сказано, что порядок формирования и организация деятельности коалиции определяются Конституцией Украины, Регламентом ВР и данным соглашением. В п. 12. "Общих положений" четко зафиксировано, что коалиция формируется депутатскими фракциями. И наконец-то есть ясность в вопросе прекращения коалиции: в п. 7 "Прекращение коалиции" четко обозначены основания. Это прекращение полномочий ВР 8 созыва, сокращение количественного состава коалиции меньше чем 226 человек и принятие коалицией решения о прекращении своей деятельности. По логике коалиционного соглашения, решение о прекращении работы коалиции принимается Общим собранием, которое есть высший руководящий орган коалиции. В пункте 7, однако, есть любопытный момент, а именно подпункт 7.2. Его стоит процитировать: "Изменения в составе коалиции, в том числе в связи с выходом из коалиции одной или нескольких депутатских фракций, если при этом количественный состав коалиции не становится меньше, чем определено Конституцией Украины, не является основанием для прекращения коалиции (выделено мною, - Авт.)".
Таким образом, даже не юрист в области конституционного права может сказать, что, если в коалиции де факто две фракции, но голосов 226, то она живее всех живых. Из чего следует, что главное на данный момент для оставшихся фракций коалиции – поиск депутатов. Или доказательство того, что РПЛ 1 сентября 2015 года формально не покидала коалицию. И спикер Владимир Гройсман о прекращении работы коалиции не объявил, хотя и выразил сожаление по поводу выхода из нее фракции "Самопомощь".
Индивидуальное членство как спасательный круг
Тем временем, в коалиционной драме есть коллизия, которая особого продолжения не получила, но в будущем может стать определяющей для судьбы большинства. Это – индивидуальное членство депутатов в ней.
Конституция Украины однозначна: коалицию формируют фракции. Как объяснил Юрий Якименко, пока, чтобы выйти из коалиции отдельному депутату, сначала, по логике, нужно выйти из фракции.
Но народный депутат от "Нарфронта" Антон Геращенко в социальной сети пишет, что депутаты должны написать личное заявление о выходе из коалиции, и якобы не все представители "Самопомощи" это сделали. Значит, все-таки можно покидать большинство по одному? Или норма столь нечетка, что создает простор для интерпретаций?
Как ни странно, здесь есть зацепка, но она касается только внефракционных народных депутатов. Вот что гласит решение Конституционного суда от 6 апреля далекого теперь 2010 года №11-рп/2010 о возможности отдельных народных депутатов принимать участие в формировании коалиции (толкование ст. 59 Регламента ВР, ныне из Регламента изъятой в части упоминания о коалиции). В данном решении (статус решения – действующее) категорически сказано, что деятельность коалиции прекращается, если в ней остается менее 226 народных депутатов. При этом "Конституция Украины... не ограничила их (депутатов,- Авт.) права самостоятельно определяться при принятии решений, в том числе, относительно вхождения в состав большинства..., которое формирует коалицию". В результате, "отдельные народные депутаты, в частности, те, которые не пребывают в составе депутатских фракций, инициировавших создание коалиции депутатских фракций в Верховной Раде, имеют право принимать участие в формировании коалиции".
Из этого решения логически проистекает, что парламентское большинство "Европейская Украина" может быть пополнено отдельными депутатами. Теперь считаем: во фракции БПП 136 народных депутатов, в "Народном фронте" – 81 парламентарий. Суммарно 217 голосов. До искомых 226 не хватает 9 голосов. И у двух фракций есть варианты: договариваться с РПЛ Олега Ляшко или добирать голоса из групп "Воля народа" (20 депутатов) и "партия "Возрождение"(23 голоса). Или – собрать с десяток сочувствующих из 52 внефракционных депутатов на основании индивидуального членства, в соответствии с решением КСУ, процитированным выше.
Реанимация или реинкарнация?
Дальнейший ход событий по спасению действующего созыва Верховной Рады от досрочных выборов может быть следующим. Сценарий первый: БПП и "Народный фронт" договариваются с фракцией РПЛ, втроем переформатируют правительство и худо-бедно продолжают работу до следующей драчки. Осложнением воссоединения может стать требование Олега Ляшко выстроить новую коалицию на базе его предложений или хотя бы включить их в коалиционное соглашение. Формально это новая коалиция.
Сценарий второй: воссоединение БПП, "Нарфронта" и "Батькивщины" или БПП, "Нарфронта" и "Самопомощи". Мы слышали категоричные заявления лидеров, но, если страна будет в опасности (что весьма вероятно), придется мыслить более конструктивно. Соображения вернувшихся могут быть чисто практическими. Например, на оппозиционном поле будет тесно РПЛ и "Батькивщине". Оппозиционность мягкой "Самопомощи" может быть временной, до завершения выборов в Кривом Роге. Тем более, фракция настаивала на коррективах коалиционного соглашения, и крупные фракции могут на это согласиться. В таком случае, коалиция будет обновленной и, скорее всего, сохранит свое названия "Европейская Украина".
Сценарий третий: пополнение коалиции двух фракций группами или индивидуальным членством. Как вариант, не исключено и формирование группы депутатов в количестве не менее 9 человек специально под пополнение коалиции. Прелесть варианта в том, что можно как обновить действующую, так и формально создать совершенно новую коалицию, с новым же соглашением или даже без такового.
Это если политические силы заинтересованы в пролонгации Верховной Рады восьмого созыва. А если нет? Им ничего не нужно делать, время пошло и прогалины в законодательстве работают только на них.
* * *
Пытаясь разобраться в дебрях украинского законодательства о деятельности парламента, в частности, о коалиции, мы нашли больше вопросов, чем ответов. Направили информационные запросы. Надеемся, что ответы профильных государственных структур внесут ясность хоть во что-то, связанное с прекращением работы коалиции.
Лилия Брудницкая
Лилия Брудницкая
