Мифы об эффективности Prozorro
При отсутствии реальных реформ в стране Prozorro выступает для чиновников одним из ключевых примеров положительных изменений. Причем используют его все кому не лень, начиная от президента и премьера. Однако, несмотря на определенный позитив, система ProZorro имеет и много недостатков.
С примерами того, что ProZorro не спасает от закупок по ценам, значительно превышающим рыночные, можно ознакомиться, к примеру, в недавнем исследовании "Офиса по финансовому и экономическому анализу в Верховной Раде Украины". Авторы этого исследования в конце прямо говорят о существенном завышении реальной экономии благодаря ProZorro: "она пока не такая значительная, как ее пытаются представить".
Поэтому буду повторяться. Текущая статья посвящена анализу контраргументов, которые применяют члены команды ProZorro.
Во-первых, отправной точкой у?? них является предположение, что стартовая цена для аукциона - "ожидаемая стоимость" - имеет прямое отношение к бюджету и берется оттуда.
Во-вторых, дальше высказывается предположение, что бюджет формируется как факт прошлого периода плюс инфляция. Хотя у них и есть понимание, что бюджеты некачественные.
В-третьих, другое предположение утверждает, что полное использование бюджета является признаком злоупотреблений и завышенных цен при закупках.
В-четвертых, таким образом, как следствие смешивания предположений, приведенных выше, формируется финальное предположение, что любое уменьшение стартовой цены аукциона можно назвать реальной экономией. Причем у них есть понимание, что для отдельных тендеров это не соответствует действительности, но почему-то принимается решение, что в "среднем по больнице" это будет работать.
Итак, ложный пиар по экономии от ProZorro построен не на реальных данных, а на ряде сомнительных неподтвержденных предположений, в чем мы и убедимся ниже.
Как работает система бюджетирования в реальной жизни
По первым двум пунктам хочу заметить, что бюджетирование даже в частном бизнесе ведется по обобщенным категориям и, кроме некоторых ключевых товаров, без количества и цен. Хотя и для ключевых товаров, где бюджетирование более детальное, это мало что меняет по нашей проблематике.
Приведу реальный пример из жизни. Во время моей работы в области производства и реализации безалкогольных напитков, цена на один из ключевых ингредиентов - сахар не просто колебалась. Она могла за один год вырасти в 2 раза по сравнению с предыдущим годом, а в другом году в 2 раза упасть. То есть база предыдущего года ничего не дает и также такие колебания невозможно предусмотреть при бюджетировании.
Поэтому, как можно автоматизировать контроль за закупщиками, если в первом случае у них есть реальные доказательства стремительного роста рыночных цен, а во втором случае, без надлежащего контроля, они могут закупать по значительно завышенным ценам, даже демонстрируя существенную экономию?
Кроме того, далеко не все товары закупались в прошлом. Также они могут отличаться спецификациями, качеством, величиной заказа, условиями поставки и оплаты, а также другим критериям, существенно влияющими на стоимость товаров и делающими их несравнимыми.
Каждый может зайти на любой сайт сравнения цен и взглянуть на разбег цен на ноутбуки. И это только часть критериев. Какая в таких условиях может быть связь с прошлыми закупками/бюджетом? И это касается товаров, где хоть что-то можно сравнить. А что делать с услугами?
Относительно третьего пункта, то о какой взаимосвязи может идти речь между процентом выполнения бюджета и рыночными ценами? Например, давайте взглянем на ремонт дорог. Бюджетов, которые им выделяются, недостаточно, чтобы отремонтировать все за один год. Поэтому это тратится полностью и не снимает вопрос - могли ли в рамках этой же суммы отремонтировать большую площадь дорог, или более качественно, или и то и другое.
То есть полное использование бюджета вообще ничего не говорит о рыночности цен. Даже в частном секторе часто такое происходит. Все стараются по максимуму "освоить" бюджет.
И там проблемой руководства является даже не то, что закупка может пройти по завышенным ценам (закупками часто занимается другой департамент и внутренний заказчик является дополнительным контроллером), а то, что при "освоении" бюджета могут быть приобретены не самые приоритетные вещи для компании, хотя и по рыночным ценам.
А теперь давайте это все рассмотрим на конкретных примерах из государственной сферы.
Финансовый план государственного предприятия (бюджет)
Формат и степень его детализации утверждены законодательно. Я даже не буду касаться вопроса уровня подготовки этих документов, который значительно ниже частного сектора, в чем я имел возможность убедиться во время работы советником в Мининфраструктуры в 2015 году.
Я лично давал в 2015 году "реформаторской" команде МЭРТа предложения по существенному улучшению финансовых планов госпредприятий (подавляющее количество статей финплана никак между собой не связаны и, в результате, из-за отсутствия перекрестного контроля, в некоторых местах часто случаются произвольные ложные значения) - но это их не заинтересовало.
Эти финансовые планы не являются публичными, но для примера удалось найти финансовый план ГП "Николаевский морской торговый порт" на 2016 год (если материалы удалят, то копия финплана здесь). Каждый желающий может попробовать свои силы и самостоятельно убедиться, что невозможно сверить с бюджетом подавляющее большинство реальных тендеров на ProZorro. Однако, единичные случаи найти можно и они полностью опровергают предположения команды ProZorro. Вот, например, на 2016 год в капитальных инвестициях есть "Капремонт автовесовой" на 500 тыс. грн. По этой статье ГП объявило в 2016 году два тендера: на 980 тыс. и 200 тыс. на общую сумму 1,18 млн, в результате чего подписало два договора на 790 тыс. и 189 тыс. соответственно на общую сумму 979 тыс., показав экономию 201 тыс. грн.
Причем на эти тендеры вышло только по одному участник, которые и победили с первичными предложениями. Интересно, на каком основании возникла экономия? Где связь между ожидаемой стоимостью закупки как с бюджетом, так и предыдущим периодом? Тем более, как она может существовать, если капитальный ремонт не проводится ежегодно?
Похожая ситуация со строительством автостоянки. Бюджет 500 тыс. грн, ожидаемая стоимость 950 тыс., окончательная стоимость 737 тыс. И экономия 213 тыс. грн.
Эти примеры представляют собой более половины "экономии" и ожидаемой стоимости закупок порта в ProZorro за 2016 год. Таким образом, мы с вами убедились, что нет никакой связи между ожидаемой стоимостью (которую легко существенно завышать) и бюджетами или предыдущими периодами.
А "экономия" является фиктивной. Это открывает широкие возможности для армии коррупционеров лгать про свои успехи и достигнутую огромную экономию при одновременном проведении закупок по потенциально завышенным ценам.
Выводы
Критика ProZorro обычно приводи к следующим обвинениям: "Всем легко критиковать. Предложите, как это сделать правильно".
Поделюсь своим опытом из частного сектора. Автоматизировать контроль за закупщиками практически невозможно. Поэтому электронные торги является, на самом деле, как и в частном бизнесе, только очень мелким вспомогательным инструментом, роль и возможности которого сильно преувеличенными.
В деле контроля за закупками одним из ключевых элементов является постоянный выборочный контроль через сравнение цен с текущими рыночными и немедленными санкциями к нарушителям. Причем умысел для уголовной ответственности доказать очень трудно, поэтому как минимум должно сразу происходить немедленное увольнение неэффективных работников.
Также нужен контроль за фактическим поступлением товаров и услуг, их качеством и количеством.
Заканчивая статью хочу заметить, что определенная польза от ProZorro есть. Особенно в том, что теперь есть быстрая и доступная информация для текущего общественного контроля и сравнения с текущими рыночными ценами. Также немного облегчился доступ к участию в торгах для поставщиков. Но это все.
Нет никаких оснований для чиновников, начиная от президента, рассказывать народу о мегареформе и революции в сфере государственных закупок, экономящей миллиарды средств.
Вместо ложного пиара им нужно, наконец, заняться реальными реформами. Например, в сфере тех же государственных учреждений и предприятий улучшить отчетность, обеспечить прозрачные и публичные конкурсы на замещение должностей и т. п.
