А.Кущ: «Для эффективной децентрализации Украине нужна экономическая модель районирования»
Верховная Рада Украины намерена была рассмотреть законопроект №2598 о децентрализации. На днях Президент Украины В. Зеленский отозвал законопроект. Это связано с необходимостью уточнить нормы о децентрализации. В связи с тем, что процесс децентрализации и ее эффективность, судя по отзывам экспертов, вызывает много вопросов, появилась необходимость проанализировать итоги децентрализации в 2019 году. В интервью ГолосUA экономист, эксперт института GROUFORD Алексей Кущ заявил, что, скорее всего, процесс децентрализации не принесет регионам достаточного объема финансирования, потому что подход к организации бюджетных процессов неправильный.
- Алексей, вероятно, вы изучили госбюджет Украины на 2020 год... По вашему мнению, будут ли какие-то области более независимы от Киева в финансовом смысле в этом году?
- В 2020 году, если верить аналитическим отчетам региональных организаций, это будет один из самых бедных годов для местных бюджетов за последнее время, если считать от начала периода внедрения децентрализации. По целому ряду доходных статей местные бюджеты обделены финансовым ресурсом.
Вначале власть хотела у них забрать часть топливного акциза. Напомню, сейчас в стоимости автомобильного топлива есть так называемый акцизный сбор, который собирается на развитие, в том числе дорожной инфраструктуры. Часть этого местного сбора оставлялась местной власти, чтобы они были заинтересованы в том числе и в администрировании этого налога, тем более могли контролировать сети АЗС, чтобы там продавалось легальное топливо и так далее. В проекте бюджета на 2020 год была поправка, которая могла у них этот налог забрать.
Что еще нужно знать для оценки ситуации: в проекте госбюджета на 2020 года отсутствует индексация земельных участков. Индексация напрямую влияет на стоимость арендной платы и налог на землю, а налог на землю это один из основных источников наполнения местных бюджетов. Через эту индексацию у местных бюджетов забрали миллиарды гривен.
И третье: бюджетная субвенция, которая выделяется центральным госбюджетом местным бюджетам, чтобы финансировать здравоохранение, образование и осуществлять субсидиарную поддержку населения. Так вот образовательная субвенция и субвенция на здравоохранение в регионах были рассчитаны на базе старой минимальной зарплаты - без учета повышения минимальной зарплаты на 500 гривен с 1 января 2020 года, с 4200 грн до 4700 грн.
Таким образом, в местных бюджетах образовалась "дыра" около 10% - в зарплатах учителям и медикам. Это можно будет изменить либо в законе о госбюджете Украины на 2020 год, и эти деньги, или примерно 10% зарплат для учителей и медиков местным бюджетам придется искать самостоятельно. Это для них огромные ресурсы.
Поэтому в 2020 году власть начала тотальное наступление на ресурсы местных бюджетов.
Но надо еще отметить: местные бюджеты при расходах более 400 млрд гривен они собирают из местных налогов чуть более 200 млрд грн, а примерно наполовину они финансируются из центральных бюджетов.
Так называемая прямая дотация местным бюджетам сейчас небольшая - в целом по Украине это несколько десятков миллиардов гривен.
То есть платежеспособность регионов в 2020 году будет зависеть не от платежеспособности регионов и уровня средней зарплаты. Речь идет о том, что очень большой удельный вес в структуре местных бюджетов составляют образовательная субвенция, медицинская субвенция, субсидиарная - потому что здесь мы как раз упираемся в структуру наших налогов. В Украине подоходный налог является основным источником местных бюджетов, а также налог на недвижимость, налог на землю, налогообложение субъектов предпринимательства - в частности, единый налог, который платят субъекты малого бизнеса. Все эти налоги составляют явно недостаточную величину, чтобы удовлетворять потребность местного бюджета.
В данном случае мы смотрим на бюджет государственный в целом. Если государство будет перераспределять в пользу местных бюджетов значительную часть или полностью налог на прибыль от предприятий, местным бюджетам все равно этих денег будет не хватать. Потому что основные бюджетообразующие налоги в Украине - НДС и импортная пошлина. То есть у нас таможня дает примерно 400 млрд грн в бюджет в год. Соответственно, это стоит считать бюджетообразующими налогами. И вот как перераспределить эти деньги между местными бюджетами? Я считаю, что это задача практически неразрешимая, потому что импортная пошлина это центральный и государственные налоги, и никто никогда не разрешит пограничным областям собирать таможенные сборы в свои местные бюджеты.
- Что из сказанного можно изменить?
- Пока не изменится сама структура наполнения нашего госбюджета, то есть увеличение удельного веса налога на прибыль предприятий, который частично оставляют местным бюджетам, увеличение удельного веса подоходного налога и других налогов - из-за этого местные бюджеты богаче не станут.
Но тут мы упираемся в то, что в Украине для стимулирования экономического развития нужно снижать прямые налоги - то есть налог на прибыль, подоходный налог. То есть еще больше сокращать ресурсную базу местных бюджетов. Такая как бы своеобразная "вилка" экономического развития: с одной стороны, для стимулирования всей экономики Украины нужно снижать прямые налоги - налоги на труд, налоги на капитал, чтобы стимулировать бизнес. С другой стороны, это будет приводить к потере ресурсов местных бюджетов.
Поэтому в Украине финансовая децентрализация может проводиться так, как она проводилась в Европе: когда национальная экономика достигнет определенного уровня, то это повлечет и богатство регионов. Это связано с тем, что население станет богатым и оно сможет платить высокий подоходный налог, а предприятия станут наиболее прибыльными и станут платить больший налог на прибыль. Но этого стоит ожидать в Украине даже не в ближайшие 5-10 лет.
Поэтому мы приходим к тому, что местные бюджеты будут все равно находиться на государственных субвенциях, они будут собирать явно недостаточные финансовые ресурсы. А если государство будет стимулировать рост экономики путем снижения прямых налогов - подоходного налога и налога на прибыль, - то соответственно, тогда в регионах ресурсная база еще сильнее сократится.
- Я слышала из уст одного депутата-мажоритарщика, как распределяется субвенция из госбюджета Украины в регионы... Если депутат фракционный, он выполняет определенные задания партии, "правильно" голосует и получает на свой регион субвенцию... Если не голосует "правильно", то его регион субвенций не получает... Есть ли такая практика сейчас?
- Это не те субвенции, о которых я говорил. Это те бюджетные выплаты, которые депутаты получают на развитие своих округов. Это отдельная строка в бюджете и это другая история, которую я бы назвал подкупом избирателей, и эта субвенция практически с местным самоуправлением никак не связана.
- Алексей, по вашему мнению, есть ли возможность повысить не только эффективность национальной экономики в целом, но и эффективность отдельных областей?
- Я хочу обратить ваше внимание на ущербность модели децентрализации в Украине. Я писал об этом несколько статей. Об этом практически никто не говорит и на что у нас практически не обращают внимания. Но на это нужно обратить внимание: в Украине сейчас модель децентрализации практически заканчивается на низовом уровне, на уровне создания объединенных территориальных общин (ОТО), потом эта модель распространяется на срединный уровень, районный, потом на уровень областей. Но никто так и не задумывался о том, чтобы в Украине объединить административную реформу с экономической моделью районирования в условиях рыночной экономики.
- Можете ли рассказать об этой модели подробнее?
- Условно говоря, есть административные единицы, области, районы, а есть еще и территориально-экономические районы, которые исторически сложились еще со времен УССР и они уже начали трансформироваться в процессе рыночной экономики.
Опишу на примере Польши, как это происходило у них. В Польше в 90-х годах начали применять "шоковую терапию Бальцеровича", это была такая реформа. Но поляки начали свои экономические реформы именно с административной реформы, и эту админреформу они разработали именно на базе нового экономического районирования. То есть у них было 49 воеводств, а после административной реформы осталось 16. Некоторые крупные города, которые были центрами воеводств, лишились этого статуса, потому что количество воеводств сократилось, но эти города получили статус, равнозначный статусу воеводств - это как в Украине есть города республиканского значения. Это дало возможность полякам реализовать экономическую модель, основанную на создании технологических парков, индустриальных парков, свободных экономических зон, различных инновационных моделей развития.
То есть сетка в виде административных таксонов стала соответствовать сетке территориально-экономических таксонов.
Вот задачей государства было совместить эту административную сетку с экономической сеткой. То есть создать конкурентоспособные, экономически эффективные регионы.
Что нужно было сделать в Украине? В Украине нужно было сделать то же самое. Если мы посмотрим на нынешний принцип деления областей и районов в Украине, то это наследие СССР, а в то время это административное деление не имело никакого отношения к развитию экономики. Потому что это основывалось на мобилизационном плане. То есть населенный пункт это батальон, а область это дивизия. Никакого отношения к экономическому районированию это не имело.
Сейчас получается, что Украина пытается проводить административную реформу в условиях рыночной экономики на старой административной сетке, которая не имеет уже экономической целесообразности.
Если посмотреть на то, что было лет 30 назад, в Украине было 3 основных экономических района - это Южный, Донецко-Приднепровский и Центральный. Донецко-Приднепровский делился на Слобожанщину, Приазовье и Приднепровье. Если мы посмотрим на сегодняшнюю ситуацию, то в Украине сложилось 12 экономических районов, которые более-менее эффективно начинают трансформироваться.
И вот как раз новая административная сетка должна была отражать в своей структуре факт наличия этих 12 уже сложившихся экономических районов. Это можно назвать адаптацией административного районирования к территориально-экономическому. Такая реформа позволила бы проводить более эффективную экономическую политику, и инвесторам было бы проще проходить все согласовательные процедуры.
Я считаю, закон о децентрализации мог бы включать возможность экономической кооперации между областями в целях создания кластеров экономического развития, подразумевать свободные экономические зоны, которые могли бы повторять особенности реальной экономической структуры Украины.
